专家谈申遗成功后遗产保护:关键需抓法律落实

　　鼓浪屿风光　Well/摄影 

　　绵延的沙丘,巍峨的雪山,清蓝的湖泊,幽绿的沼泽,繁衍不息的野生种群,伴着清风和飞云,构造出这片奇异的避世乐土。 

　　这就是可可西里。 

　　2017年7月,这片被誉为“科学考察的神秘之地,旅游探险者此生必去一次、去了还想去的人间秘境”被联合国科教文组织获准列入世界自然遗产名录。另一个风景名胜地——鼓浪屿,也随后进入世界文化遗产名录。至此,我国世界遗产(文化遗产和自然遗产)达到52处,数量位居全球第一。 

　　在欢欣庆贺的同时,一些网民也表达了担忧:申遗成功,会否意味着遗产地新一轮旅游升温或商业开发?尤其可可西里,随着曝光率的提高,会否迎来大批游客涌入进而影响脆弱的生态?遗产保护和旅游真是一对“冤家”无法和解? 

　　网友的担心和管理方的承诺 

　　网友的担心是有缘由的。据报道,鼓浪屿和可可西里成功列入世界文化遗产名录和世界自然遗产名录后,携程网数据显示,鼓浪屿线上预订量增长了60%,可可西里搜索量增长了50%以上,线下咨询两地旅游线路的人也有所上涨。 

　　不过,鼓浪屿管理方表示,景区实际旅客量并未大幅攀升,反而下降了,因为早前已经实施限流,即每日游客量不超过5万人次,而去年同期是6.5万人次。 

　　申遗是为了更好的保护。8月2日,厦门市举行鼓浪屿成功申报世界文化遗产总结暨全市文化遗产保护工作推进大会,福建省委常委、厦门市委书记裴金佳在会上透露,厦门要成立专门的鼓浪屿文化遗产保护委员会,更好地统筹对鼓浪屿文化遗产保护工作的领导,进一步理顺管理机制,坚持依法治理,创新综合治理,提升精细化管理水平。 

　　鼓浪屿—万石山风景名胜区管委会副主任王唯山介绍说,之前,该管委会承担着景区的规划、保护、建设、管理工作,有关文化遗产保护的工作或决策需要等着厦门市政府去拍板,没有专门的班子去对接,效率较为低下,拟成立的鼓浪屿文化遗产保护委员会行政级别在景区管委会之上,专职负责鼓浪屿文化遗产保护,使保护力度更大,资金保障、立法、工作力度等方面的工作都将提高效率。此外,厦门市不对鼓浪屿的创收情况下达任务指标,而是将鼓浪屿作为全市旅游的一张名片。 

　　对于成功申遗,可可西里上上下下都特别珍惜。青海省玉树藏族自治州委书记吴德军说,可可西里已建立了从国家到地方的多层管理体系。今后,将通过政府机构、社区和社会组织等,有效维持荒野景观的自然状态,保证物种的生存繁衍。 

　　“缓冲区内的藏族村落和牧民是保护地的重要组成部分,我们要把牧民纳入保护、管理、监测和公众教育的行动中。此外将依托遗产地开展全民环境教育,进一步把可可西里遗产地的精神实质、自然风貌、绿色形象展示给世人。”吴德军说。 

　　一位叫江巴才成的村党支部书记称,今后将按照专家意见,在申遗缓冲区内做好生态环保展示工作,和世界分享青藏高原藏族牧民朴素的生态环保理念。 

　　保护和旅游不是“冤家” 

　　针对网友的担心,中国旅游研究院旅游政策与发展战略研究所首席研究员宋子千表示可以理解,但更重要的是,公众应该准确理解遗产申报和旅游的关系,申报世界遗产,最根本的是为了让人类共有的珍稀财产得到全世界的关注和保护。当然,申报成功能明显地提高遗产所在地的知名度,申报项目因受到国际瞩目而成为所在地区的重要旅游资源,也能较强地推动旅游业和经济发展。 

　　“遗产提供了高品质的旅游资源,而旅游又是实现遗产价值的重要途径。比如,旅游可以提高其知名度和认可度,可以给景区周边群众带来经济效益、增进他们的自豪感,进一步提升大家的保护意识,反过来促进遗产保护。申遗成功并不必然导致破坏,二者完全可以实现双赢。”宋子千说。 

　　遗产地究竟应该如何保护?宋子千介绍,并非把遗产地包围起来、隔绝起来就是保护,这与世界遗产保护公约精神不符。世界遗产是全世界自然和文化的宝贵财富,不仅需要保护,更重要的是传承,要让更多人了解、认识它的自然和文化价值,通过有效管理和规划,使二者达到一个好的平衡。 

　　多年前,故宫博物院院长单霁翔就发表了类似观点,他以为,遗产保护一定要融入社会,使人们的生活丰富多彩。 

　　知名遗产保护专家、甘肃敦煌研究院名誉院长樊锦诗和她的同伴们一直在寻找遗产保护与利用之间的平衡点,既要把祖宗留下的遗产守好、保护好,又要让观众看好,让大众在世界文化遗产中得到滋养。 

　　回到鼓浪屿和可可西里保护话题。宋子千介绍,鼓浪屿的管理已经很成熟,纳入世界文化遗产名录后,相信当地会更谨慎地处理好旅游和遗产保护的关系。而可可西里,尽管旅游网数据显示,申遗成功后网上搜索量上涨了50%,但由于其特殊条件,不可能开发成大众性的旅游景点。“可可西里自然条件恶劣,生态承载力小,适宜小众生态旅游和专业考察。” 

　　在中国人民大学文化遗产法研究所所长王云霞看来,可可西里生态不一定会受到旅游冲击,因为根据世界遗产保护公约,哪一类遗产地采取什么保护措施,是有明确要求的。“哪些地区适合开放旅游,哪些因为生态脆弱或环境恶化不适合进入。只要管理部门按照公约及其指南的要求通过科学规划和严格保护,一定能引导公众更好地了解遗产的价值,欣赏它的壮美。” 

　　黄牌警告的教训 

　　重申报轻保护,是遗产管理中最易犯的毛病。王云霞介绍,有地方从一开始就把申报遗产当作旅游开发途径,“媒体曾曝出某地向银行借贷上亿元用来申报遗产,申报下来后要还贷,地方政府必定会将重点放在旅游和商业开发,而开发过度就会给遗产保护带来隐患。比如,该限制人流时,管理方会在收费面前退缩。” 

　　但她强调,申报遗产本身应该予以支持,愿意申报,说明地方政府有保护遗产、整合遗产的主观意愿。世界文化遗产和世界自然遗产不仅是名牌,更意味着中国愿意加入到世界遗产保护秩序,保护工作要求更高了。 

　　过去因为保护意识不强,作为我国首批列入世界自然遗产名录的张家界武陵源风景名胜区因为景区人工建筑超容,遭到世界自然遗产委员会黄牌警告,最后不得不花费10亿元拆除,恢复景区原貌。2013年,又因为向公众科普地球科学知识等方面存在欠缺受到批评,张家界再次投入2亿元进行整改和完善。不少专家认为,这些欠账都是因为景区以前发展过头了,现在必须补上。 

　　有专家提醒,世界遗产就像一个国际游戏,有自己的规则和制度,不管大家出于什么目的追求这块名牌,最后都要按照世界遗产标准去认识它、保护它、管理它。 

　　如今,“吃过亏”的张家界把遗产保护当作头等大事,摆在“重中之重”的位置。在处理保护与开发的关系上,当地政府坚持“保护好就是开发”的理念,始终将保护放在第一位,“下死决心”保护好遗产资源。 

　　要不要出台综合性遗产保护法典 

　　遗产保护需要一整套好的制度和完善的法律来保障。由于遗产保护对象涉及多个学科、管理机构涉及多个部门,现实中普遍存在管理机构条块分割、保护制度政出多门等问题。 

　　今年全国两会期间,全国人大代表、中国旅游景区协会副会长秦福荣提出从国家层面出台一部遗产保护法,建议以遗产保护法为大法,以各部门法为补充,建立并完善国家公园法律法规体系,有效防止政出多门的现象。“通过立法,将遗产置于更加重要的地位。建立统一、规范的管理体制,突出保护为主的原则和资源的公共属性,防止过渡开发利用,充分发挥遗产的生态、教育、科研、游憩、精神和经济等功能。” 

　　王云霞的观点是,我国规范遗产保护的法律一直都有。比如可可西里在国内就属于国家级自然保护区,环保法、自然保护区条例等法律法规对它都有特殊保护要求。“法律不缺位,缺的是落实,当然还有某些规定还有待完善和进一步具体化,责任追究不够细化,立法者和执法者决心不够坚决等等。” 

　　王云霞认为,整合出台一部综合性的遗产保护法典当然是好事,像法国一样,将相关法律法规都编纂到一部《遗产法典》中,可以方便执法部门和社会公众更好地了解相关法律规范。但她认为法典化并不是解决问题的关键,现在关键问题是要抓法律的落实。“如果多头管理体制不变,法律制度原则宏观,责任规定不够明晰,即便编纂了系统化的法典,仍然没办法落实。” 

　　多头管理是遗产保护中的一个问题。管理权限不明确,管理就会无效或者低效。如何解决?王云霞认为,可以在***机构改革过程中对现行遗产管理职权分工进行更高层面的设计。 

　　责任追究更是制度和法律设计上的大问题。“要做好遗产保护工作,必须从源头开始,完善法律,尤其制度要有财政、人事、科技等各方面的保障。”王云霞说。 

　　◆链接 

　　根据《保护世界文化和自然遗产公约》定义,自然遗产为:从审美或科学角度看具有突出的普遍价值的由物质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌;从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划为受威胁的动物和植物生境区;从科学、保护或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。 

　　文化遗产为:从历史、艺术或科学角度看具有突出的普遍价值的建筑物、碑雕和碑画、具有考古性质成分或结构、铭文、窟洞以及联合体;从历史、艺术或科学角度看在建筑式样、分布均匀或与环境景色结合方面具有突出的普遍价值的单立或连接的建筑群;从历史、审美、人种学或人类学角度看具有突出的普遍价值的人类工程或自然与人联合工程以及考古地址等地方。