处置非法集资 预防关口前移

警惕非法集资“灰犀牛”式风险。 资料图

过去针对非法集资案件，往往是在事后通过司法处置为主，但实际上这已经造成了非法集资的事实损害和严重后果的发生。此次征求意见稿中有一项重要转变，那就是将关口前移，强化各部门对非法集资的预防监测职责

法治周末记者 赵晨熙

非法集资，是中国金融体系中的五大潜在“灰犀牛”式风险之一。

所谓“灰犀牛”，中央财经领导小组办公室经济一局局长王志军解释说，是指问题很大，也早有预兆，但是视而不见，没有给予足够重视，结果导致了后果严重的问题或事件。

影子银行、房地产泡沫、国有企业高杠杆、地方债务和违法违规集资问题，被王志军列为了中国金融体系中的五大潜在“灰犀牛”式风险。

8月24日，针对五大“灰犀牛”风险之一的非法集资问题，***法制办公布了由银监会起草的《处置非法集资条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)。

征求意见稿除了明确非法集资的概念外，也提出了对非法集资的行政违法处置；非法集资参与人应当自行承担因参与非法集资受到的损失等规定。

知名经济学家宋清辉在接受法治周末记者采访时表示，此次征求意见稿的出台是针对非法集资案件强化行政处置、推动关口前移、遏制增量风险、化解存量风险的关键，体现了国家严厉打击非法集资案件的决心。

司法实践中存在各种难题

处置非法集资部际联席会议办公室统计数据显示，2016年，全国新发非法集资案件5197起、涉案金额2511亿元，与2015年相比，同比分别下降了14.48%、0.11%。

尽管非法集资案件、涉案金额首次出现了“双降”，但我国非法集资的总体形势依然严峻——案件总量仍处于历史高位，大案要案频发，风险隐患大量积聚，各地存量案件化解缓慢，新发案件不断挤压，化解处置压力较大。

在非法集资案件的司法实践中，还存在着案件定性难、调查取证难、追赃难等问题。

近日有媒体报道称，2016年以来，河南洛阳卷入e租宝网络非法集资案的有1000多人，但在当地公安部门成功立案的却仅有1人。这起成功的立案，还是因为涉案的第三方企业在洛阳本地，而由于涉案e租宝公司总部在北京，案件侦破至今依然举步维艰。

对此，当地警方解释称，立案一般是以公司的实际经营地为案件发生地，但类似e租宝这类通过互联网的非法集资案件，由于投资跨区域，很难界定，因此，如果证据不够充分，有些报案很难受理。

北京市东城区一经侦民警孔祥(化名)也向法治周末记者坦言，如今多发的网络非法集资案件具有更强的隐蔽性和专业性，这也导致受骗群众难以及时报案，且手中证据有限，这些都给案件的侦破带来了难度。

此外，在非法集资案件的处理中，要注意区分各类界限，比如，款项来源形式上，往往既有非法吸收公众钱款，还有部分涉嫌集资诈骗；在涉案款项的去向上，既有用于合法投资经营的，也有用于支付利息本金的，还有挥霍消费或其他非法活动的，这些都会导致办案中涉案款项的性质、数额等出现界定认定困难。

在证据收集方面，非法集资案件与普通刑事案件相比，涉及参与人数多、地域广、时间跨度长、犯罪金额大，因此，在调查取证方面难度会更大。

为了逃避处罚，一些犯罪人员并不建立规范严谨的财本，被抓后如果拒不交代赃款、赃物去向，短时间内很难通过提取书证、物证查清事实；涉及多省、市的涉案资金也需有专业审计等人员的协助，取证时间较长；再加之部分被害人难查找、不配合等因素，都会导致案件调查工作量大，证据收集难。

承诺高回报，披着合法外衣

关于我国对非法集资案件的打击，最早可以追溯到1993年，当年曝出了轰动一时的“长城机电”集资案，主犯沈太福从1992年6月起开始以长城公司的名义开展面向个人的民间集资。通过与公司直接签订“技术开发合同”，集资金额的起点为3000元，投资者可随时提取所投资金，按季支付“补偿费”，年“补偿率”达24%，而当时银行的储蓄利率仅为12%左右。

短短几个月内，沈太福就非法集资高达十亿元，由于当时我国法律中并没有非法集资这一概念和相关罪名，最终沈太福按贪污罪和行贿罪被判处死刑。

这起被视为改革开放后第一起知名非法集资的案件也为今后的这类案件定下了一大“共性”，那就是给付投资人高额的回报率，在此后一系列非法集资案件中，这也成为了“标配”。

比如，今年3月，浙江省舟山市定海警方对华联财行基金管理(北京)有限公司涉嫌非法集资进行的立案侦查中就发现，这家公司通过承诺“存一个月年利率7%，存三个月年利率8%，存半年年利率9%，存一年年利率12.5%”的高息，吸引了500余人投资，涉案金额高达7000余万元，目前该公司共有18名员工因涉嫌非法吸收公众存款罪被定海警方移送起诉至定海区人民检察院。

“以支付高息为诱饵，使部分集资人员获得暂时实惠，进而利用其进行宣传，扩大非法集资活动规模。”宋清辉指出，非法集资不仅破坏了金融秩序，会影响国家整个金融市场的健康发展，同时极易蔓延扩散，短期内即可发展成为涉众案件。

此外，实际中很多非法集资往往会为自己披上合法的外衣，比如，出具企业工商执照、税务登记等证明来骗取群众信任；或者类似2004年的“万里大造林”案那样，以响应国家政策为由，诱使群众上钩，这些都会严重损害政府的声誉和形象。

非法集资类案件危害严重，因此，此次征求意见稿的出台，也被业内视为国家释放了加大对非法集资案件打击力度的信号。

预防关口前移，强化行政处理

鉴于行为的复杂性和多样性，非法集资在我国并不是一个独立的罪名，当前对这类案件的处置主要依据刑法中规定的非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。

2010年，最高人民法院专门出台了《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，强化司法实践。

与此前的相关规定相比，此次征求意见稿中有一项重要转变，那就是将关口前移，强化各部门对非法集资的预防监测职责。

中央财经大学金融法研究所所长黄震对法治周末记者直言，过去针对非法集资案件，往往是在事后通过司法处置为主，但实际上这已经造成了非法集资的事实损害和严重后果的发生。

在此次征求意见稿中，非法集资的监测预警被摆在了重要的位置，征求意见稿第二章专门阐述了预防监测的相应制度。为了能够识别、监测、控制和化解风险，征求意见稿明确，县级以上地方人民政府应当建立非法集资监测机制，还明确了工商行政管理部门、互联网管理部门、金融管理部门各自的监督管理职责。

结合实际案例，黄震发现，当前非法集资在县一级滋生蔓延的情况较为突出，而过去在这一级的监管恰恰是比较薄弱的，因此，征求意见稿明确了地方政府的监管责任，具有针对性。

以一句“合作造林，首选亿霖”的广告语深入人心的亿霖木业；强势“席卷”央视黄金广告时段的“易投、易赚、易取”的e租宝……近年来出现的非法集资案件很多都进行过铺天盖地的广告宣传。

对此，征求意见稿中特别强化了工商行政管理部门对广告监督管理的职责。要求发现涉嫌非法集资的广告，应当及时移送处置非法集资职能部门予以认定；对于经认定属于非法集资广告的，应当依法查处。

此外，征求意见稿要求发布融资广告的广告主应当取得相关金融业务资质或者其他证明文件。广告经营者、广告发布者应当查验有关金融业务资质或者证明文件，核对广告内容。

“广告是消费者最容易获取信息的一种途径，权威电视台播出、名人代言等也极易令民众降低警惕性，因此把好广告关也是预防非法集资的重要一环。”宋清辉说。

除了强化监测预警外，征求意见稿中另一大亮点就是增设了对于非法集资行为的行政违法及处置。对此，银监会表示，处置非法集资要“行刑衔接，分别施策”，源头治理是根本，刑事打击是后续手段。强化行政处理有利于源头治理。

宋清辉也认为，与以往对各类非法集资类案件单纯采取刑事手段相比，行政违法处置的加入可以多措并举地解决非法集资问题，提高处理非法集资案件的灵活性与针对性，既能对非法集资数额不大、情节不严重的予以悔过自新的机会，也能起到防打结合的目的。

征求意见稿第十五条明确了启动非法集资行政调查的7种情形，法治周末记者注意到，其中有3类情形都包含网络平台，包括设立互联网金融企业、资产管理类公司、投资咨询类公司、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资金互助组织以及其他组织筹集资金；以发行或者转让股权、募集基金、销售保险，或者以从事理财及其他资产管理类活动、虚拟货币、融资租赁、信用合作、资金互助等名义筹集资金；通过报刊、电视、电台、互联网、现场推介、户外广告、传单、电话、即时通信工具等方式传播筹集资金信息。

近年来，很多非法集资案件都开始从传统模式转向网络平台。宋清辉认为，一方面，网络能够突破地域划分，便于谋求更大的非法利润；此外，通过在国外租用服务器或设立网站等形式也有利于逃避公安机关的打击。

当前以投资理财、P2P网络借贷等名义进行的非法集资已成为了新的重灾区，线上线下的结合加之网络传播速度快、覆盖范围广的特点也使得这类非法集资案件带来的后果影响更加恶劣，比如2015年曝出的e租宝事件，非法吸收公众资金累计高达762亿余元。

值得注意的是，此次征求意见稿中规定的对非法集资启动行政调查的情形中明确提出了虚拟货币这一概念，这在业内人士看来直指了当前的“敏感地带”——ICO。

ICO(Initial Crypto-Token Offerings，首次公开加密代币发行)是项目负责人通过向不特定的投资者发行诸如比特币、以太币等所谓“虚拟货币”达到为项目融资的目的。最新数据显示，2017年上半年，国内ICO累计融资规模达26.16亿元人民币。

一直以来，ICO的合法性都备受争议，中伦文德律师事务所高级合伙人、互联网金融专业委员会主任陈云峰认为，征求意见稿中明确列入了虚拟货币这一形式，是国家对ICO行政监管的明确信号。

9月4日，央行、网信办、工信部、工商总局、银监会、证监会、保监会七部门发布通知，正式叫停ICO融资。通知中将代币发行融资行为定性为未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法集资、金融诈骗等违法犯罪活动。

特别提示，参与人要自担损失

从司法实践来看，当前非法集资资金返还率较低。比如e租宝案件非法吸收公众资金累计762亿余元，至案发仍有380亿余元未兑付。那么，对于非法集资的“投资者”而言，他们最关心的问题是，自己的损失如何挽回？

对此，征求意见稿中明确规定，非法集资人、非法集资协助人应当向非法集资参与人退还资金。非法集资参与人同时应当自行承担因参与非法集资受到的损失。

尽管不少民众对此不理解，认为相关部门是在“甩包袱”，但事实上，自担损失并非征求意见稿新规，而是沿用了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》关于“因参与非法金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担”的现行规定。

在黄震看来，这一规定是为全面打破刚性兑付提供了制度保障。以前为了担心投资者“闹事”，监管层一般都会进行刚性兑付，但实际上这不符合金融市场规律，也使得投资人越来越忽视投资风险，新规对此作出了新的引导。

宋清辉也认为，从合同主体的相对性原则来看，签订投资合同的主体是非法集资人和集资参与人，监管部门虽然担负市场监管职责，但并非保障收益，因此，让参与人自担损失也符合法律释义。