企业境外投资监管趋严 对敏感类项目实施核准制

    本报记者 夏旭田 实习生 钟华 北京报道

    国家发改委11月3日公布了《企业境外投资管理办法（征求意见稿）》（下称“意见稿”）。

    相较于2014年施行的《境外投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委令第9号，下称“9号令”），意见稿在总结境外投资管理实践基础上，提出了取消项目信息报告制度、补齐管理短板、创新监管工具、完善惩戒措施等八项改革。

    新的意见稿旨在加强境外投资宏观指导，优化境外投资综合服务，完善境外投资全程监管，促进境外投资持续健康发展，维护国家利益和国家安全。

    业内分析认为，相较于近一年来针对境外投资非理性苗头出台的短期纠偏措施，意见稿更注重建设一个法治化、规范化的境外投资长效机制，并制定了保障国家安全与利益的相关措施。

    建立制度化长效机制

    意见稿表示，国家发改委将发布敏感行业目录，将对境外企业开展的敏感类项目实行核准管理。

    作为核准制的判断标准，敏感类项目主要是涉及敏感国家和地区的项目，以及涉及敏感行业的项目。前者指与我国未建交，发生战争、内乱，根据中国缔结的国际条约、需限制企业对其投资的国家和地区的项目；后者主要包括武器装备的研制生产维修，跨境水资源开发利用，新闻传媒，以及根据中国宏观调控政策需要限制企业境外投资的行业。

    商务部研究院国际市场研究所副所长白明告诉21世纪经济报道记者， “今年8月也出台过规范性文件，它更倾向于针对境外投资中出现的一些短期乱象加以整顿，然而此次则更多是从长治久安的角度来建立一种长效制度。”

    在他看来，敏感类项目是对此前限制类境外投资的进一步归纳与完善。根据8月份四部委公布的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，赴与我国未建交、发生战乱或者我国缔结的双多边条约或协议规定需要限制的敏感国家和地区开展的境外投资，房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等境外投资，在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台被列为限制类投资，三类投资必须经过核准。

    白明表示，限制是对外投资的一种管理办法，并非意味着禁止投资，而需要根据实际情况进行严格审批，然而在公布限制性行业之后，不少地方无法把握审批的松紧度，于是一些地方就采取“一刀切”的办法暂时先不批，因此，境外投资审批急需制定更具操作性的准则和细则。

    国家发改委外资司一位负责人表示，意见稿对核准和备案的程序、时限、变更、延续等环节都作出更加明确和具体的规定，这有利于减少自由裁量空间，提高管理的透明度和确定性。

    发改委原对外经济研究所所长张燕生告诉21世纪经济报道记者，意见稿中的敏感性项目与8月份的限制类投资不能等同，后者列出了具体行业，但主要针对的是短期的非理性投资领域，而敏感性项目的定义则更为弹性。

    白明表示，作为一个长期的连续性的管理办法，意见稿在监管上留出回旋余地与弹性能够更好地应对不断变化的实际需要。“敏感类项目主要是指关系国家安全与国计民生的领域，它是会变化的。上世纪粮食、石油等可能是敏感行业，但现今网络信息安全可能就会成为敏感行业。”

    值得注意的是，意见稿在投资便利化方面也提出了三项改革：取消项目信息报告制度，简化核准、备案申请手续，放宽核准、备案时间底线。

    白明强调， “中国一直坚持的投资便利化不只是我们对外资企业给予便利，同时也包括为我们自己的企业‘走出去’给予便利。”

    保障国家安全与利益

    发改委外资司相关负责人指出，为进一步规范企业境外投资，和9号令相比，意见稿补齐了管理上的一些短板。

    他表示，近年来，随着境内企业国际化程度提高，境外投资方式也更加多样，一些境外投资活动游离于现行管理边界之外，存在一定风险隐患。按照实质重于形式的管理原则，意见稿拟将境内企业通过其控制的境外企业开展的境外投资纳入管理框架。

    关于这类投资，意见稿拟采取“事前管理有区别、事中事后全覆盖”的管理思路：对其中的敏感类项目实行核准管理；对其中的非敏感类项目，中方投资额3亿美元及以上的，投资主体应当将有关信息告知国家发改委，而中方投资额3亿美元以下的不需要告知。

    白明表示，“事前管理有区别”反映的是分类管理，一般情况下备案就可以，但是敏感行业需要核准，后者主要是指存在重大风险，且出现问题后会造成无法挽回损失、救济成本过高的投资，而一般性的投资适用于事中事后监管，一方面这些领域出问题概率小，另一方面即便出了问题影响也相对可控。

    意见稿提出创新对外投资监管工具。上述负责人表示，针对境外投资监管的薄弱环节，意见稿拟提出建立协同监管机制，通过在线监测、约谈函询、抽查核实等方式对境外投资进行监督检查。

    发改委还将建立全国境外投资在线管理和服务平台，今后绝大多数境外投资管理环节（如宏观指导、信息服务、核准备案、全程监管、联合惩戒等）都将通过在线平台进行，从而提高境外投资管理和服务的便利化与透明度。

    同时，意见稿拟引入项目完成情况报告、重大不利情况报告、重大事项问询和报告等制度，加强对境外投资的全程监管，从而更好维护国家利益和国家安全。

    值得注意的是，国家利益与安全是意见稿的一个关注重点，据21世纪经济报道记者统计，意见稿中提及“国家安全”的表述多达10处。

    在核准申请材料中，除了包括项目基本信息及投资主体关于项目真实性的声明外，还新增加了项目对国家利益和国家安全的影响分析，而在核准条件方面，不威胁、不损害国家利益和国家安全也是核准的一个重要先决条件。

    关于威胁或损害国家利益和国家安全的行为，意见稿也制定了专门的惩戒条款。存在威胁国家利益和国家安全的，将责令投资主体中止实施项目并限期改正。境外投资损害国家利益和国家安全的，将责令投资主体停止实施项目、限期改正并采取补救措施，对投资主体及有关责任人处以警告；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    商务部研究院对外投资合作研究所所长梁桂宁曾告诉21世纪经济报道，在去年上半年，中国的境外投资曾经历了一轮狂飙突进式的增长，在此过程中，非理性投资苗头凸显，部分企业存在着虚假投资、转移资产、不规范运作的现象。

    白明表示，对于跨境投资的安全监管是各国的惯例，特别是一些发达国家，比如美国在跨境投资过程中有着严格的安全审查。相较而言，由于此前规模较小，中国在安全监管方面是存在短板的，而随着中国“走出去”规模的快速扩大，补齐这块短板是非常必要的。