​[国土局]我市国土资源非诉行政执行案件“裁执分离”模式在全省推广

　　按照***全面依法治国基本方略和全面深化改革要求，为切实解决国土资源违法案件没收、拆除、整改“三个执行难”，从而避免由于违法建筑处置不到位所引发的公益诉讼、行政问责、刑事追究“三种风险”。市国土资源局找准国土资源保护手段创新与司法衔接的结合点，加强与市中法的合作与联系，采取行政执法与司法深度融合，互相借力的方式，在我市开创性地提出了涉及国土资源非诉行政执行案件“裁执分离”工作模式，即，由原来的法院既裁又执、裁执合一，转变为法院裁、属地政府或管委会执。10月11日，市政府和市中法联合下发了《关于推进和规范国土资源非诉行政执行案件“裁执分离”工作实施办法》(长中法联发[2017]2号)。（以下简称《裁执分离实施办法》）标志着我市涉国土资源非诉行政执行案件“裁执分离”工作模式正式落地实施。《裁执分离实施办法》的出台，实现了对现有工作机制的“五大突破”，有效破解了国土资源领域强制执行的诸多难题，是我市国土资源领域行政执法和司法领域工作体制改革的一次有益探索和创新，在其他领域也都具有良好的借鉴和推广意义。11月14日，省国土资源厅印发通知，将此经验做法在全省国土资源领域推广。

　　一、突破现行司法工作机制，破解限期拆除执行难题

　　根据《土地管理法》和《行政强制法》相关法律规定，国土部门没有强制执行权，其行政处罚决定作出后，只能申请法院强制执行。而该类行政处罚部门涉及违法建筑的强制拆除，利益主体复杂，执行阻力大，社会关注度高，仅依靠法院自身执法力量，极易出现人力组织、物质保障不到位等情况，难以高效、彻底地达到执行目的，助长了违法用地当事人的侥幸心理。同时，给法院和国土资源管理部门带来了公益诉讼、行政问责、刑事追究等诸多风险。《裁执分离实施办法》规定：按照属地管理、条块结合的原则，对国土资源部门申请强制执行的一般案件，限期拆除的强制执行申请经人民法院裁定准许后，由属地政府或开发区管委会执行，充分利用属地政府或开发区管委会的自身优势，提高限期拆除执行效率。此办法的出台，有利于树立法院司法公正形象和维护司法权威，形成司法与行政良性互动的合力，提高法律的威慑力。

　　二、拓宽案件受理范围，破解履职到位率难题

　　执行率是考核法院执行工作的重要指标，执行难是法院目前着力解决的主要问题之一。在法院解决目前受理的执行案件尚难的情况下，如果大量的非诉执行案件再交由法院执行机构执行，加之非诉行政执行案件有别于常规执行案件，必将导致无法完成非诉执行案件的执行工作，导致执行率低、工作考核不达标等问题。而案件移送率是考核国土资源行政执法部门的重要指标，案件移送率低，也面临工作考核不达标的问题，法院执行机构和国土资源行政执法部门都面临两难局面。《裁执分离实施办法》在总结借鉴外省市经验基础上，明确了法院对国土资源非诉行政执行案件全部受理，破解了国土资源部门履职到位率的问题。法院裁定后交由属地政府、管委会执行，也化解了法院执行率低的问题，形成了司法公正与执行效率的最优结合，缓解了法院非诉执行工作压力，同时，充分发挥政府、管委会属地管理的优势，有助于提高非诉行政案件执行效率。

　　三、填补法律法规盲区，破解“没收给谁”难题

　　在裁执合一的模式下，建设在集体土地上的违法建筑物没收决定如何执行存在诸多障碍。没收后建筑物交由谁管理、如何保证没收后的建筑物合法存在、如何保证没收建筑物后集体经济组织或者使用权人的土地使用权不受侵害，都是土地管理非诉执行案件的盲区，直接导致没收决定无法得到执行。《裁执分离实施办法》出台后，把国土资源违法用地所得没收后交由属地政府或开发区管委会进行处理，属地政府可以按照“房地一致”原则完善用地手续，比如将集体建设用地征为国有，给土地所有者以征地补偿，或者不变更集体土地所有权，对未确定具体使用权人的集体土地补办用地手续后在村集体中进行拍卖等，使没收这种行政处罚方式能成立、能执行，真正发挥维护用地秩序的作用。

　　四、明确行政执行主体，破解“裁执分离”落地难题

　　按照我国行政机关的行政资源配置，如果将执行权交由做出行政决定的行政机关负责，则可能出现行政权被滥用或者缺乏监督等问题。此外，我国并无专门的行政执行机关，若不明确具体的执行主体，可能导致争权诿责等现象发生，不利于公共利益的保护，容易引发公益诉讼。国土资源非诉行政执行案件“裁执分离”在外地已有先例，施行过程中，个别省市由于没有明确行政执法主体，或者明确主体为国土资源管理部门，导致办法虽出台，但无法真正落地实施，成为一纸空文。我市《裁执分离实施办法》明确规定综合能力具备的区人民政府、开发区管委会为强制执行责任主体，通过政府组织、部门协作、信息互通、建立行政执法和行政监察相结合的联动工作机制，整合并统一调配行政资源和力量，建立健全完备的管理网络和综合执法队伍，严厉打击违法用地、违法建设行为，实现对违法占地建设发现一起即查处一起，有利于从源头上预防和减少国土资源行政强制和非诉行政执行案件。

　　五、借鉴征收补偿执行原则，破解“法无授权”难题

　　土地是重要的资源要素，兼有经济属性，是城市建设发展的载体和支撑，各地由于自身发展以及城市建设的要求，迫切需要采取强制措施维护良好的用地秩序，为城市建设扫清障碍，为地方发展保驾护航。同时，各地也是耕地保护的第一责任人，需要切实履行耕地保护职责。但一直以来，由于缺少法律明文授予行政机关强制执行权，各地无法“理直气壮”地采取强制措施，强制执行效果大打折扣。《裁执分离实施办法》借鉴征收补偿案件的执行原则明确：对责令限期拆除、改正或者治理违法建筑物的、没收地上建（构）筑物等申请强制执行内容由各区政府、开发区管委会组织实施，并对没收财产进行后续管理。解决了各地行政强制执行的“法无授权”的问题，保障了地方政府行政强制执行有法可依、大展拳脚。同时，通过加大行政强制执行力度，起到了更大的震慑作用。

　　按照***全面依法治国基本方略和全面深化改革要求，为切实解决国土资源违法案件没收、拆除、整改“三个执行难”，从而避免由于违法建筑处置不到位所引发的公益诉讼、行政问责、刑事追究“三种风险”。市国土资源局找准国土资源保护手段创新与司法衔接的结合点，加强与市中法的合作与联系，采取行政执法与司法深度融合，互相借力的方式，在我市开创性地提出了涉及国土资源非诉行政执行案件“裁执分离”工作模式，即，由原来的法院既裁又执、裁执合一，转变为法院裁、属地政府或管委会执。10月11日，市政府和市中法联合下发了《关于推进和规范国土资源非诉行政执行案件“裁执分离”工作实施办法》(长中法联发[2017]2号)。（以下简称《裁执分离实施办法》）标志着我市涉国土资源非诉行政执行案件“裁执分离”工作模式正式落地实施。《裁执分离实施办法》的出台，实现了对现有工作机制的“五大突破”，有效破解了国土资源领域强制执行的诸多难题，是我市国土资源领域行政执法和司法领域工作体制改革的一次有益探索和创新，在其他领域也都具有良好的借鉴和推广意义。11月14日，省国土资源厅印发通知，将此经验做法在全省国土资源领域推广。

　　一、突破现行司法工作机制，破解限期拆除执行难题

　　根据《土地管理法》和《行政强制法》相关法律规定，国土部门没有强制执行权，其行政处罚决定作出后，只能申请法院强制执行。而该类行政处罚部门涉及违法建筑的强制拆除，利益主体复杂，执行阻力大，社会关注度高，仅依靠法院自身执法力量，极易出现人力组织、物质保障不到位等情况，难以高效、彻底地达到执行目的，助长了违法用地当事人的侥幸心理。同时，给法院和国土资源管理部门带来了公益诉讼、行政问责、刑事追究等诸多风险。《裁执分离实施办法》规定：按照属地管理、条块结合的原则，对国土资源部门申请强制执行的一般案件，限期拆除的强制执行申请经人民法院裁定准许后，由属地政府或开发区管委会执行，充分利用属地政府或开发区管委会的自身优势，提高限期拆除执行效率。此办法的出台，有利于树立法院司法公正形象和维护司法权威，形成司法与行政良性互动的合力，提高法律的威慑力。

　　二、拓宽案件受理范围，破解履职到位率难题

　　执行率是考核法院执行工作的重要指标，执行难是法院目前着力解决的主要问题之一。在法院解决目前受理的执行案件尚难的情况下，如果大量的非诉执行案件再交由法院执行机构执行，加之非诉行政执行案件有别于常规执行案件，必将导致无法完成非诉执行案件的执行工作，导致执行率低、工作考核不达标等问题。而案件移送率是考核国土资源行政执法部门的重要指标，案件移送率低，也面临工作考核不达标的问题，法院执行机构和国土资源行政执法部门都面临两难局面。《裁执分离实施办法》在总结借鉴外省市经验基础上，明确了法院对国土资源非诉行政执行案件全部受理，破解了国土资源部门履职到位率的问题。法院裁定后交由属地政府、管委会执行，也化解了法院执行率低的问题，形成了司法公正与执行效率的最优结合，缓解了法院非诉执行工作压力，同时，充分发挥政府、管委会属地管理的优势，有助于提高非诉行政案件执行效率。

　　三、填补法律法规盲区，破解“没收给谁”难题

　　在裁执合一的模式下，建设在集体土地上的违法建筑物没收决定如何执行存在诸多障碍。没收后建筑物交由谁管理、如何保证没收后的建筑物合法存在、如何保证没收建筑物后集体经济组织或者使用权人的土地使用权不受侵害，都是土地管理非诉执行案件的盲区，直接导致没收决定无法得到执行。《裁执分离实施办法》出台后，把国土资源违法用地所得没收后交由属地政府或开发区管委会进行处理，属地政府可以按照“房地一致”原则完善用地手续，比如将集体建设用地征为国有，给土地所有者以征地补偿，或者不变更集体土地所有权，对未确定具体使用权人的集体土地补办用地手续后在村集体中进行拍卖等，使没收这种行政处罚方式能成立、能执行，真正发挥维护用地秩序的作用。

　　四、明确行政执行主体，破解“裁执分离”落地难题

　　按照我国行政机关的行政资源配置，如果将执行权交由做出行政决定的行政机关负责，则可能出现行政权被滥用或者缺乏监督等问题。此外，我国并无专门的行政执行机关，若不明确具体的执行主体，可能导致争权诿责等现象发生，不利于公共利益的保护，容易引发公益诉讼。国土资源非诉行政执行案件“裁执分离”在外地已有先例，施行过程中，个别省市由于没有明确行政执法主体，或者明确主体为国土资源管理部门，导致办法虽出台，但无法真正落地实施，成为一纸空文。我市《裁执分离实施办法》明确规定综合能力具备的区人民政府、开发区管委会为强制执行责任主体，通过政府组织、部门协作、信息互通、建立行政执法和行政监察相结合的联动工作机制，整合并统一调配行政资源和力量，建立健全完备的管理网络和综合执法队伍，严厉打击违法用地、违法建设行为，实现对违法占地建设发现一起即查处一起，有利于从源头上预防和减少国土资源行政强制和非诉行政执行案件。

　　五、借鉴征收补偿执行原则，破解“法无授权”难题

　　土地是重要的资源要素，兼有经济属性，是城市建设发展的载体和支撑，各地由于自身发展以及城市建设的要求，迫切需要采取强制措施维护良好的用地秩序，为城市建设扫清障碍，为地方发展保驾护航。同时，各地也是耕地保护的第一责任人，需要切实履行耕地保护职责。但一直以来，由于缺少法律明文授予行政机关强制执行权，各地无法“理直气壮”地采取强制措施，强制执行效果大打折扣。《裁执分离实施办法》借鉴征收补偿案件的执行原则明确：对责令限期拆除、改正或者治理违法建筑物的、没收地上建（构）筑物等申请强制执行内容由各区政府、开发区管委会组织实施，并对没收财产进行后续管理。解决了各地行政强制执行的“法无授权”的问题，保障了地方政府行政强制执行有法可依、大展拳脚。同时，通过加大行政强制执行力度，起到了更大的震慑作用。