专访郑秉文：应修订《社会保险法》， “缴费15年可领养老金”需改革

2011年开始实施的《社会保险法》标志着我国社保改革迈出了法治化的关键一步。不过，有学者认为，由于落后于社保改革的实践，该法到了亟需修订的时候。

全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文接受第一财经记者专访时表示，中国社会保险事业发展正处于高速扩张期，应尽快启动《社会保险法》的修订工作。否则，《社会保险法》严重滞后于社会实践和制度发展，将有可能成为社会保险制度改革的制约因素。

今年两会，郑秉文共向全国政协十三届一次会议提交了四个提案，分别是《关于尽快修改社会保险法的建议》、《税收递延型商业养老保险试点需要注意的几个问题》、《尽快建立基本养老保险精算报告制度的建议》以及《积极应对老龄化，建立“三老”服务协调机制的建议》。

在《关于尽快修改社会保险法的建议》这一提案中，他建议对现行《社会保险法》中的一些已显落后的规定进行修改，比如应对“缴费满十五年可领养老金”、“趸交养老金”、“退休人员不交医疗保险”等规定重新讨论，并做出符合世界改革潮流的规定。

第一财经：《社会保险法》自通过以来尚未进行过修订，你认为其哪些规定已经落后于实践，亟需进行修订？

郑秉文：虽然中国社会保险制度运行至今已有二十六、七年了，但中国社会保险法却很年轻，这说明，我国社保制度的立法要滞后于实践。《社会保险法》通过后的这七八年，恰逢我国社会保险事业的高速扩张期，改革举措日新月异，《社会保险法》逐渐显露出一些问题，我认为，当前对《社会保险法》进行修订是意见非常急迫的任务，修法进程应尽快与改革进程同步。

经过这几年的改革，社会保险中的有些制度已经合并，《社会保险法》中原有名词概念和制度形态已不存在。例如，现行《社会保险法》规定“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度”和“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度”，但事实上，这两个制度已于多年前就合并为“城乡居民基本养老保险制度”。

再如，《社会保险法》规定“国家建立和完善新型农村合作医疗制度”和“国家建立和完善城镇居民基本医疗保险制度”，但早在两年前***已发布整合两个制度的文件，这两个制度已经合并为“城乡居民基本医疗保险制度”；生育保险也在前年开始与基本医疗保险制度逐渐合并等等。

此外，还有一些制度已经建立，原来模棱两可的表述显得不合时宜。这样的例子有《社会保险法》规定“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由***规定”，事实上早在三年前***已经发布了关于机关事业单位养老金制度改革的文件，改革正在进行中。

现行的《社会保险法》规定“社会保险基金在保证安全的前提下，按照***规定投资运营实现保值增值”，但根据***的有关规定，基本养老保险基金投资管理体制已建立起来并实际投资运行一年多；再如，《社会保险法》并没有对长期护理保险做出规范，可前年这项改革已在15个城市进行试点等等。

第一财经：我国从2013年启动了养老保险的顶层设计，这几年也陆续出台了一些改革举措，你认为还有那些悬而未决的重要改革需要通过修订《社会保险法》来推动？

郑秉文：现行《社会保险法》中的很多重要规定其实已经不能适应当前实际情况，但由于影响面比较大，社会关注度比较高，长期以来很难有实质性的推动，这些都需要通过启动修订《社会保险法》来重新讨论这些法律条文并做出符合世界改革潮流的规定。

这些已显落后的条文包括关于养老保险缴费满十五年可以按月领取基本养老金的规定；关于“达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金”的规定；关于养老保险“个人死亡的，个人账户余额可以继承”的规定：关于医疗保险“达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费”和“未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限”的规定；关于“社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障”的规定等。

重新修订这些法律规定显然需要统一认识，应借修订《社会保险法》之机提到议事日程上来，做出新规范，推动社会保险制度不断前行。

第一财经：通过对国外社保制度的研究，你认为我国社保立法中存在的最大问题是什么？我们有哪些经验可以借鉴？

郑秉文：社会保障是依法执政的重要表现，是依法行政的典型行为。从基本民生和公共财政的角度看，再也没有什么其他立法能比社会保障更接近“依法办事”了。没有立法就没有社保，要建立社保制度首先就是要立法。

今年初，世界社保研究所组织翻译了《世界社会保障法律译丛》，这套译丛最大的启示就是发达国家社会保障制度建设均是“立法先行、及时修订”。在很多国家，社保支出是国家最大的支出项目，是政府的第一支出项目，是受到法律保护和制约的重要支出项目，任何社保制度的改革首先表现在修订立法上，任何待遇水平的变化也首先表现在修改立法上。

显然，我国在这方面做的很不够。美国于1935年通过《社会保障法》，刚颁布时也是不太完善，篇幅不是很长，但在过去的80多年间，经过无数次修订，篇幅已到达215万字（中文版）。

及时修订社会保险立法，这是发达国家通行的一个做法，很多国家几乎每年都根据改革进程修订立法，以彰显法治国家的本质。我国社保制度的立法要滞后于实践，这也许就是后发国家的特点或说是优势，中国改革之所以能够成功，也许就是因为得益于摸着石头过河的这种先实践后立法的非常规做法。但是，一旦有了立法，如果修法的进程跟不上改革的进程，就有可能不利于甚至阻碍社会实践和社保改革的需要。启动《社会保险法》的修订，既可推动社会保险改革，也可为将来制订《社会保障法》积累经验。