地方立法这几十年

资料图。

从省、自治区、直辖市到“较大的市”，直至设区市，国家一步步赋予地方立法权的过程，也是我国地方立法与时俱进的过程

法治周末记者 王京仔

260部，这是我国目前现行有效的法律；与之相伴的各地方立法机关共制定现行有效的地方法规1万多件。

9月6日，在广西南宁召开的第二十三次全国地方立法工作座谈会上，披露出的这组数据无疑说明了地方立法在我国法治建设中发挥着重要作用。

从省、自治区、直辖市到“较大的市”，直至设区市，国家一步步赋予地方立法权的过程，也是我国地方立法与时俱进的过程。

湖南样本

当1999年3月15日“依法治国”被正式写入宪法时，法治就成为了各级政府的工作核心。

整整一年后，依托于宪法，立法法新鲜出炉，对于立法权限、程序等进行详细统一规定，其中就包括地方法规、规章的立法权限。

彼时，根据立法法的规定，省、自治区、直辖市和“较大的市”(包括省会、经济特区所在地和***批准的较大的市)的人大及常委会可以制定地方性法规，省、自治区、直辖市和“较大的市”的人民政府行使规章制定权。

至此，地方立法权由1979年地方组织法规定的省、自治市、直辖市一级扩大到22个省、5个自治区和4个直辖市以及49个城市，包括27个省会、18个经***批准的“较大的市”(重庆市在1997年经全国人大批准为直辖市)以及4个经济特区所在地的市。

作为最早授权、级别也最高的地方立法，省级人大及政府制定的地方性法规和规章格外引人关注，而湖南省“法治政府”建设的样本无疑为个中翘楚。

在以往，“重实体、轻程序”是不少地方政府治理中存在的通病，在时任湖南省省长周强的支持下，湖南省政府开始了以行政程序法治化为抓手的探索。

2008年4月17日，我国第一部系统规范行政程序的地方政府规章在湖南出台，《湖南省行政程序规定》(以下简称程序规定)对行政主体、决策程序、执法程序、特别行为程序等作出具体规定。

此后的两年多时间内，根据程序规定的重大行政决策听证制度，湖南省举办重大决策听证会280余次。其中，长沙市政府就《长沙市城市管理条例(草案)》举行的立法听证会，是长沙市有立法权以来，首次以市政府为主体的立法听证会。

湖南省还先后出台《湖南省规范行政裁量权办法》《湖南省政府服务规定》《规范性文件管理办法》等，为政府行政行为立法立规，逐渐形成领先于全国的“湖南样本”。

作为程序规定制定主要参与者的中国政法大学教授王万华曾指出，建设法治政府的具体机制就在于通过行政程序法来规范行政权的行使，形成制度，湖南开创了一种以程序控权机制为核心的法治湖南模式，为国家层面的立法积累了宝贵经验。

在湖南省立法之后，山东省、西安市、海口市等多个各级地方政府相继出台了当地的行政程序规定。

立法权下放

党的十八大以来，随着立法法的修改，地方立法也迎来了最为重要的一次变革。

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对立法法作出修改，地方立法权除省、自治区、直辖市以外，由“较大的市”扩大至所有设区的市。

至此，为争取地方立法权而多年申请“较大的市”资格的200多个城市不再苦恼，所有设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三方面都被赋予了立法权限。

“我们首先要做的就是完善相关立法机构和程序。”作为湖南省一地级市人大常委会的工作人员，张平(化名)最先感受到了变化，以前，设区的市人大基本上未设立法制委员会，绝大部分市级人大常委会也都没有设置专门的立法工作机构，专业人员缺乏。

在地方立法权下放之际，被新赋予立法权的设区的市其立法机构也在不断完善。

广东省惠州市于2015年年初组建完成市人大法制委员会和常委会法工委；佛山市也于2015年成立了佛山市人大法工委，其人员主要来自于司法体制改革中从法检两院分流的高素质、有经验、高学历的人才。

陕西省宝鸡市为了设置市人大法制委和人大常委会法制工作、内务司法等专门委员会，不仅从机关内部调配人员，还招聘了名校法学毕业生。

而在完善立法机构之余，各设区的市也交出了自己的立法成果。

据第二十三次全国地方立法工作座谈会透露，截至今年7月底，全国新赋予地方立法权的273个市(州)中，已经批准确定可以开始制定地方性法规的有270个，占98.9%。其中，有256个市(州)已制定并经批准地方性法规437件。

这其中最引人注意的无疑是生态、环保方面的立法，“金山银山就是绿水青山”的宗旨也体现在各地的地方立法中。

在下放立法权之初、作为设区的市被赋予立法权之后出台的全国首个地方性法规，海南省三亚市就直指环保，出台了《三亚市白鹭公园保护管理规定》。此后各城市也陆续出台直指环保的法规，例如，广东惠州出台了《惠州市西枝江水系水质保护条例》，广东镇江出台了《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》等。

与此同时，各省的立法重点也聚焦绿色生态和环保。

海南省制定《海南省生态保护红线管理规定》，在全国率先划定生态保护红线范围并实行严格管控；2016年，湖北省出台了首个土壤污染防治地方法规；黑龙江省自2016年以来，共出台省级地方性法规17部，其中涉及绿色经济领域就达到9部。

深圳探索

除了响应国家环保号召，出台绿色立法之外，地方立法做了更多的探索性尝试，为国家立法铺路。

而在下放所有设区市立法权之前就享有地方立法权的深圳市，无疑是先驱。

早在1992年，第七届全国人大常委会第26次会议就依据七届全国人大二次会议的授权作出决定，授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。

作为同时拥有特区立法权和较大市立法权的城市，截至2015年，深圳已制定了200多部地方性法规和250多项政府规章，成为全国地方立法最多的城市。

深圳的不少法律率先在全国进行探索，2014年，深圳就推动我国首部高校立法——《深圳大学条例》，旨在通过立法和法治手段，厘清政府在高校行政权力的边界，推动高校去行政化，减少教育行政审批，切实落实高校办学自主权。

2016年4月，深圳市六届人大常委会第七次会议审议了《深圳经济特区医疗条例(草案)》，作为我国首部地方性医疗法规，关注近年来引起广泛争议的医患纠纷问题，提出严管“医闹”。

“地方性法规，在我国法治建设中发挥了实施性、补充性、探索性的重要作用。”在第二十三次全国地方立法工作座谈会上，全国人大常委会法制工作委员会相关负责人评价道。