江西余江土改创新链：2万多宗宅基地如何有偿退出？
本报记者 许阳 上海报道
“宅基地不是祖业，是集体资产”、“一户只能一宅，建新必须拆旧”、“多占宅基地，多交人民币”等标语，在江西省余江县街头随处可见。
宅基地改革，关系着近8亿农民的切身利益。作为***确定的15个农村宅基地制度改革试点县之一，江西省余江县的宅基地制度改革一直备受关注。
今年6月底，国土资源部部长姜大明曾到江西余江县督察农村土地制度改革三项试点工作，充分肯定了余江县的改革成效。称其“走在了全国前列，发挥了示范作用”。
根据官方数据，两年来，该县除城镇规划区内村庄外，全县908个自然村开展了农村宅基地制度改革试点，实现了乡镇、行政村覆盖率100%，占全县农村自然村总数的87%。截止到今年7月底，全县共退出宅基地27530宗。
在中国社科院学部委员张晓山看来，余江县改革试点的最大特色是通过走群众路线，成功地进行了土地增量整治，但整理出的土地如何使用，将资源变资产，使得老百姓享受到改革的红利，都是需要进一步探索的重点。
探索宅基地退出机制
根据法律，我国农村实行“一户一宅、无偿取得、长期使用”的宅基地制度。农村宅基地归集体所有，其使用权的流转必须限制在本集体之间。此外，严禁城镇居民在农村购买宅基地。农民的宅基地权益如何实现，一直存在争议。
试点之初，余江就确立了本次宅基地制度改革的主要目标：即探索宅基地有偿使用制度和宅基地自愿有偿退出机制，完善宅基地权益保障和取得方式以及宅基地管理制度，建立健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度。
根据余江县农村土地制度改革三项试点办公室的材料，余江在“宅改”的过程中，一方面，对闲置废弃畜禽舍、倒塌住房等，实行自愿无偿退出；另一方面，对“一户多宅”的“多宅”部分和非集体经济组织成员在农村占有和使用的宅基地实行自愿有偿退出。
江西省国土资源厅副厅长许建平曾公开表示，“宅改”前，余江每年农民建房违法占地二三百亩（其中耕地100多亩）。启动“宅改”后，违法用地归零，还储备了10到15年的农房建设用地。
在资金方面，余江县制定了统一补偿标准，有偿退出补偿资金主要从宅基地有偿使用费、土地增减挂钩收益、新增宅基地择位竞价收益、乡贤人士捐资垫资等方面解决。
在赋予宅基地财产权方面，余江一方面通过开展房地一体的不动产登记，有效保障了农民合法宅基地权益。另一方面，对一户多宅和超面积实现有偿使用，实行宅基地在全县范围流转、出租，开展农房抵押贷款等，增加农民财产性收入，提升宅基地资产价值。目前余江县共开展农房抵押贷款28户，发放贷款262万元。
此外，为了实现农民的城市化，余江县制定了住房、财政、教育、医疗、创业等配套政策，鼓励一些农民在退出农村的宅基地后进城落户。目前已有135户农民办理了进城购房落户手续。
根据官方数据，两年来，该县除城镇规划区内村庄外，全县908个自然村开展了农村宅基地制度改革试点，实现了乡镇、行政村覆盖率100%，占全县农村自然村总数的87%。
为什么余江县可以推进得如此顺利？曾调研过余江土改的一位人士告诉21世纪经济报道记者，一方面是推动这项改革的领导层执行力强，另一方面，是走群众路线，成立村理事会，发动老百姓的内部精英，自己的事情自己解决，“这是一种内生动力，所以没有出现上访和告状的情况”。
进入攻坚阶段
从2015年初启动的“三块地”改革试点，将延期至2018年底完成。根据中央的要求，此番改革试点的主要任务是完善土地征收制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，改革完善农村宅基地制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。
国土部党组成员、副部长、国家土地副总督察张德霖9月6日在陕西省西安市高陵区召开的座谈会上表示，改革试点覆盖面再广一些，力度再大一些。各地要将三项试点与相关改革、地方经济社会发展统筹起来，增强改革的系统性、整体性、协调性，全力把改革试点推向一个新的阶段。
从余江的宅基地制度改革实践来看，试点工作已进入攻坚阶段。数据显示，截止到今年7月底，全县共退出宅基地27530宗3788亩，其中有偿退出5231宗901亩，无偿退出22299宗2887亩；退出宅基地复垦574亩，村集体收取有偿使用费5716户770万元；流转宅基地56宗20.5亩；新建农房择位竞价136宗22.3亩；集体支付退出补助款1432万元，有偿退出户均增收4200元。
这些腾出来的土地怎么处置和发展，考验着地方政府在现有的制度框架内探索创新。“目前增量的土地还是在内部流转，未来这些土地如何在外部进行流转，有进有出，这些应该是余江县未来改革突破的重点。”一位受访专家表示，“并且，退出的土地，按规定不能搞工业园区，但要搞乡村旅游和农家乐的话，也不是所有地方都适合，还要因地适宜。”
另外，诸如集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革等更深层次的探索，余江还有待探索。
6月12日，余江县公共资源交易中心，平定乡洪桥吴家村小组一块13339平方米的土地挂牌出让，起始价为82万元。据悉，这是余江宅改后推出的首单集体经营性建设用地。
张晓山认为，宅基地改革关键问题是最终的用益物权能否赋予宅基地的使用者和所有者，也就是农民和集体。他们到底有哪些权能，并在多大程度上能够行使，这决定着宅基地改革未来的走向和真正的落实。