今年将首次听取 备案审查报告

    在我国，规范性文件备案审查是宪法赋予各级人大常委会的一项重要监督职责。党的十八届三中全会提出，健全法律、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会更是从依法治国、依法执政的高度，明确提出要把所有规范性文件纳入备案审查范围。

    去年12月，全国人大常委会首次听取备案审查工作情况报告，并首次晒出行政法规、地方性法规、司法解释的备案审查“成绩单”，被不少法律界人士称为历史性突破。

    我省备案审查制度运行情况如何？近日，笔者走进省人大常委会法工委备案审查处，成立于2008年的备案审查处在法工委是一个“年轻”的处室，虽然工作人员不多，但五年来却承担着逾600件规范性文件的备案审查任务，可谓“四两拨千斤”。

    ●南方日报记者 骆骁骅 通讯员 任宣

    所有规范性文件要求电子报备

    备案是审查的前提，到底哪些文件需要向省人大常委会备案？

    由于备案审查都是后端，属于事后审查，需要备案审查的要求必须是生效文件，并不包括正在制定的文件。根据立法法、监督法的规定，需要报省人大常委会备案的规范性文件，是指经济特区法规，省政府规章、省政府决定、命令，下级人大常委会决议、决定，市政府规章。

    五年来，本届省人大常委会共接收省政府，21个地级以上市人大常委会、市政府报送备案的规范性文件601件，“每年大约有100多件。”

    这么多文件如何防止报备不及时甚至漏报，以确保“有件必备”？2017年，省人大常委会全面建成备案审查信息平台，目前省人大常委会备案审查范围的规范性文件均要求电子报备，该平台横向联通省人大机关，纵向联通省政府办公厅和各地级以上市人大、市政府，实现了规范性文件制定主体与审查主体间的网上互联互通。

    备案审查信息平台的使用，不仅提高了备案工作的规范水平和效率，还实现了在线备案审查工作一体化，“在审查信息平台上，有关部门和各地报送的规范性文件一清二楚，并且可以随时调出，借助其中的自动辅助系统，每项文件还能与其相关的上位法智能关联，大大提高了备案审查的时效性。”省人大常委会法工委备案审查处负责人表示。

    备案文件都要进行审查

    报上来的文件如何进行审查？

    事实上，对于备案的规范性文件，省人大常委会均会主动进行初步审查，对涉及重大改革发展稳定的规范性文件还会实施重点审查。五年来，在一般审查的基础上，省人大常委会重点对139件规范性文件进行了审查。

    其他机关、社会团体以及公民提出审查建议，经研究认为确有审查的必要，也可启动审查程序，“实际上每年都会收到审查建议，大多通过来信来访的形式提交。”省人大常委会法工委备案审查处负责人表示，“每一份审查建议我们都会认真对待、加以研究，并第一时间回复审查意见。”

    “主要是审查是否有违上位法精神或有抵触的情形。另外还要查看是否与上位规范性文件有冲突。”今后每个审查件还将征求有关单位和人员的意见。

    审查出来的“问题文件”该如何处理？根据立法法、监督法的规定，省人大常委会对省政府规章，省政府作出的决定、命令，下一级人民代表大会及其常务委员会决议、决定，经审查认为有不适当情形的，有权予以撤销。

    “‘撤销’这一制度设计对制定机关确实具备震慑力。”但在实践操作中，省人大常委会法工委备案审查处负责人介绍，目前尚无案例启动“撤销”这一“杀手锏”，实际上，向被审查机关提出修改意见等柔性手段已经足够管用，“我们会用沟通协商，或是通过发函要求制定机关提出说明，或是反馈我们的意见，制定机关一般都会采纳接受。”

    去年，省人大常委会法工委在收到全国人大常委会法工委“要求对与审计相关的地方性法规进行研究和清理”的函后，立即对我省42件相关法规启动专项审查，结果发现1件设区的市法规、2件经济特区法规存在与上位法相抵触问题，应予以清理纠正。省人大常委会法工委随即提出初步审查意见，在沟通协商后，有关市人大常委会采纳了初步审查意见并承诺自行纠正。目前，该3件法规中，1项已经修改，另2项列入了2018年立法计划予以修改。

    此外，省人大法工委还参与审查党内规范性文件496件，并对其中的34件提出合法性审查意见。

    未来公民可通过网站提交审查建议

    “现在感觉从上而下对备案审查工作越来越重视，要求也越来越高。”省人大常委会法工委备案审查处负责人介绍说，这些年，省人大常委会陆续出台备案审查工作程序规定、加强新形势下规范性文件备案审查工作的指导意见等一批备案审查相关制度文件，并明确了省人大常委会办公厅、有关专门委员会、常委会工作机构的职责分工，“备案审查不只是一家的事，还要依靠各专委会的专业力量，近几年的建章立制，主要明确了对内的职责分工，把法工委与各委员会之间的协作机制建立起来。”

    在省人大常委会的推动下，目前21个地级以上市人大常委会在设立法工委的同时也单独设置或者明确了备案审查处（科、室），并配备了专职或兼职工作人员。部分区、县一级人大常委会也专门设置了备案审查机构，配备了专职人员。

    十九大报告中第一次明确提出“推进合宪性审查工作”。目前，全国人大常委会已经开始对相关问题进行研究部署。备案审查处负责人认为，这对地方人大如何更好履行法律监督职能提出了更高的要求，“地方人大要保证宪法法律法规等在本行政区域的执行。”

    制定规范性文件备案审查条例已被提上议事日程，这将为全省各级人大常委会开展备案审查工作提供法制保障。我省今年也将学习全国人大备案审查报告，逐步建立年度备案审查报告制度，定期向人大常委会报告并向各报备单位通报备案审查情况。

    可以预见的是，备案审查工作将朝着科学化、民主化、专业化的趋势发展。“一方面，会继续推动21个地市人大常委会使用全省人大系统统一的备案审查信息平台；另一方面，我们将建立起立法基地、立法咨询专家、人大代表等参与审查工作的机制，并适时发布审查建议案例，未来还将在省人大网站开通建议窗口，公民可以在网上提交审查建议。同时探索通过平台或电子邮件回复公民或有关组织的审查建议。”省人大常委会法工委备案审查处负责人表示，一个公民的建议可推动地方性法规、规章等规范性文件的修改，在不久的将来也许会在广东实现。