积极推动引导资源要素向农村流动

　　张占斌 黄锟

　　党的十九大强调，实施乡村振兴战略。这反映出我国经济发展进入新时代解决三农问题的极端重要性。实施乡村振兴战略，需要积极推动引导资源要素向农村流动。2010年以来，城乡收入差距开始出现缩小的势头，2014年首次降至3倍以下，资源要素向农村回流的拐点开始呈现，但仍处起步阶段，资源要素持续向城市净流入的基本格局并未改变。现在，不少省份采取了许多措施，推动资源要素向农村流动，成效明显。我们必须抓住我国城乡资源要素互动增强的新趋势、新机遇，积极推动引导资源要素向农村流动，扭转农业农村发展的天然劣势，才能实现乡村振兴和城乡融合发展。

　　一、资源要素持续向城市净流入的基本格局并未改变

　　首先，资源要素跨城乡流动仍然面临不少障碍。由于我国要素市场建设相对滞后，短期内城市资源要素“下乡”还无法完全规避长期以来形成的制度壁垒、文化壁垒、教育壁垒与投资壁垒等等。当前，农村土地的各项权能还不能完全实现，土地抵押、宅基地转让依然困难重重；农村金融市场发育滞后，农村融资难、融资贵问题突出；农村教育发展不足，人口逆淘汰和人才短缺严重；农村基础设施和公共服务供给严重不足，严重约束资本、人才等资源要素向农村.

　　其次，资源要素跨城乡流动仍然面临成本高、收益低的难题。当前，我国农业生产已经进入高成本、高风险的新阶段，同时又面临日益趋紧的资源环境约束，加之土地规模集中不足，城市资源要素投资于农村的显性风险较大。此外，农村基础设施不足也大大降低了农村资源要素的利用效率和收益。

　　第三，资源要素由农村向城市的单向流动仍将表现出巨大的惯性力量。我国资源要素长期向城市单向聚集，最终导致了土地、资本和劳动力等多重城乡剪刀差，农业和农村的弱质性被进一步强，这是改革开放三十多年我国城乡差距拉大的根本性原因。资源流动方向的转变意味着经济发展方式和城镇化路径的转型，对于中国这样大体量的经济体而言，其惯性力量绝对不可低估。

　　二、推动引导资源要素向农村流动的基本思路

　　推动引导资源要素向农村流动，必须积极营造条件，排除各种障碍因素，让资源要素下得去、留得住、能持续。

　　首先，加强农村基础设施和环境建设，让资源要素下得去。资源要素是进入农村还是留在城市，取决于其在城市和农村获取收益大小的比较。促进资源要素向的农村流动，关键是要降低资源要素进入农村的成本，其中最重要的是改善农村的基础设施与环境。由于我国区域经济发展水平存在显著的差异，对农村基础设施条件的要求也不一样。对于整体经济发展水平已经处于工业化后期的发达地区来说，城市要素进入农村所需要的条件也必然相对较高，而不是仅仅满足于道路交通设施那么简单，需要在以下方面下功夫：一是提升与现代产业融合相衔接的农村硬件基础设施水平。比如，气、电、网、商、运、医等生产生活的配套设施水平，加强农村光纤宽带网络、4G通信网络、无线局域网络建设，推进农村互联网提速降费；农村垃圾的处理回收和污水无害化处理服务水平；山、水、田、林、路等的改造标准等；二是提升与现代产业融合相匹配的农村软件治理制度环境的建设水平。比如，推进地方政府的职能下移，服务下沉，强化政务服务及公共服务的及时性；融合乡贤等农村精英元素，搭建高效有序的村民自治和互助平台，提高自我服务和管理能力；加强对农村山水人文、习俗技艺、古迹故居等本土文化的保护宣传，提升村民的认同度、归属感和自信力；加快推进农村耕地、宅基地、建设用地的改革，加强财政、税收和金融支农、惠农制度体系建设等等。对于经济欠发达地区的农村地区，需要政府对这些地方通过改善基础设施条件来推进制度变迁。一方面，加强交通、道路、水电等硬件设施，让那里的农村能够与外界建立起必要的联系；另一方面，积极提供适合于特定产业发展的公共产品和服务。

　　其次，推进农业农村为基础的产业融合，让资源要素留得住。资源要素进入农村必须与农村的土地、劳动力等要素结合来催生新产业，这就需要克服工商资本下乡与民争利的矛盾，形成城乡产业要素的共生关系，让城乡要素通过共生融合在一起。一是要鼓励城市产业要素通过农业产业链的节点衍生新业态。比如，在传统农业基础上，发展农业休闲、高附加值农产品加工业，把农村发展成集农业、休闲、生态、养生、旅游于一体的产业聚集地；在传统农业的产业链节点上融入文化、体验、加工制造等内容，形成现代新农业；二是要利用已有的要素聚集空间打造城乡产业要素共生平台。目前全国各地都有不少的现代农业示范园，休闲农业与乡村旅游示范点（村）、农业观光采摘园、休闲农庄等等。利用这些要素聚集相对良好的空间区域，吸引城市资金、技术和人才等产业要素，结合当地县域农村的特色，通过打造特色小镇、特色田园乡村、田园综合体等方式，促进原有园区转型升级。

　　第三，形成与农民共享的利益机制，让资源要素能持续。资源要素进入农村，与农村要素相结合衍生新业态，催生新产业，实现城乡资源要素融合与共生，最重要的前提是共生利益的分配机制，要能够促进城市要素与农村要素的利益共享，这是资源要素共生的基础与前提。一是创造条件让农民积极参与。农民对农业及其衍生产业的熟悉具有天然优势，让农民参与其中，让城市资源要素与农村的生产资料与劳动力相结合，提供具有浓烈乡土气息的产品与服务，利用乡土差异化实现价值增值和财富增长，不仅使农民的生产生活正常延续，也使农村特色能够吸引更多人群进入农村，产业聚集才有可能，产业延续才有保证；二是完善制度让农民得到合理的回报。城市资源要素进入农村，不能形成简单的资本雇佣劳动的关系，应当通过完善产业组织形式，形成多种方式让农民手中的产业要素参与到利益分配当中。比如，农民作为乡村产业的参与者获得劳动的报酬；作为土地要素承包权的所有者获得土地租金或者土地资产入股分红；作为产业发展的经营主体获得经营收入。

　　三、积极探索资源要素向农村流动的实现形式

　　资源要素向农村流动必须借助一定的实现形式。当前，在中央和地方政府的合力推动下，河南、安徽、四川等农村劳动力输出省份探索了多种形式的农业转移人口返乡创业，上海、北京等农村劳动力流入省份也在积极探索农业转移人口返乡创业支持政策，武汉等特大城市实施了市民下乡、能人回乡、企业兴乡“三乡”工程，浙江、江苏等经济发达省份推进工商资本下乡，这些行之有效的实现形式，搭建了资源要素向比农村流动的桥梁。

　　一是积极推动农业转移人口和能人回乡。资源要素向农村流动需要大量的资源要素的所有者和组织者。推动农业转移人口和能人回乡就是要推动在城市取得一定成就的农业转移人口、有经济实力的乡村贤达、社会名人等，返回家乡反哺家乡建设和治理。这些回乡的农业转移人口和能人一般具有一定的资本、技能、管理，他们中的不少人甚至还具有丰富的创业经验、广阔的产业平台、通达的营销渠道，是接通资源要素向农村流动的重要途径。推动农业转移人口和能人回乡，关键是要营造农业转移人口和能人回乡的平台和环境。如深化“放管服”改革，从实施“先照后证”、“多证合一”到不断推进“证照分离”、“照后减证”，进一步降低农村市场准入门槛和制度性交易成本、破解准入不准营顽疾、更大释放创业创新活力；对于农业转移人口和能人回乡创业项目加大政策支持，强化融资服务、场地扶持、培训服务，建立创业风险防范机制；积极吸收回乡农业转移人口和能人进入乡村治理组织，最大限度发挥他们在农村发展和建设中的作用。

　　二是积极推动企业下乡。资源要素向农村流动需要必要的金融服务和产业化组织。推动农业转移人口和能人回乡就是要鼓励和引导有社会责任感、有经济实力的金融机构和工商企业到农村提供金融服务和投资兴业，切实解决农村融资难、融资贵难题和产业化、组织化程度低困境。推动企业下乡，要鼓励银行、保险、信托、期货等金融机构创新开发农村金融产品，为农村经济发展、基础设施建设、公共服务提升提供充足的金融服务；加快制定鼓励引导工商资本下乡的指导意见，既要充分发挥工商资本在乡村振兴中的巨大能量和积极作用，又要设立政策防火墙，防止下乡资本侵害农民利益，危害耕地和粮食安全。

　　三是积极推动市民下乡。资源要素向农村流动需要农村市场的扩大和升级。推动市民下乡就是要鼓励和引导市民下乡过田园生活，带去城市文明，长期租用农村空闲农房和农地资源，并为农村新消费、新投资、新业态带来新机遇，激发乡村消费市场、资本市场、资源市场的崛起。推动市民下乡的难题是要如何完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，推进农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，破除农村宅基地不能流动的制度藩篱。要充分发挥集体组织和集体经济作用，培育村民集体谈判能力，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权的改革方向，既要使得集体经济组织之外的人员可以通过适当的流转渠道，在一定期限内获得使用宅基地的权利，又要确保集体和农民的所有权和资格权不受侵犯。

　　（作者张占斌系国家行政学院经济学部主任、教授  黄锟系国家行政学院经济学部教授）