生态环境损害赔偿面临的法律问题

法治周末记者 宋媛媛

在两年多来试点探索的基础上，近日，《生态环境损害赔偿改革方案》颁布。法治周末记者就舆论关注的热点问题专访了环境法专家、北京工业大学副教授谭柏平。

法治周末：我国为什么要建立生态环境损害赔偿制度？

谭柏平：目前，我国生态损害索赔案例，往往集中在对环境污染导致的人身、财产损害作出赔偿。但是对于生态环境损害的赔偿、修复非常少。这主要跟权利主体不明晰有关系。

人身和财产的申请索赔方(利益主体方)都比较明确，例如，个人、企业、单位等。但是我们国家生态资源的所有权人并不明晰，虽然宪法规定，拥有自然资源所有权的是国家和集体这两个主体，但实际上没有具体确定哪个单位或者部门能够行使这项权利。当自然资源被损害的时候，导致“公地悲剧”成为无主债，人人都有责，但谁都不来负责。

为了解决这个问题，包括2015年的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)和今年的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》)，都明确了责任主体。例如，《试点方案》中指出，省级政府代表国家行使对于自然资源的所有权，今年的《方案》中除了省级政府，还将范围扩大到市地级政府，代表国家行使所有权。做到出了问题知道去找谁，有谁能够管理。

另外，以往我们过于关注自然资源的经济价值，生态衍生价值往往被忽视，认为只有劳动才产生价值，而不进入人们生产和消费的自然资源并不形成价值。随着生态环境的变化，人们逐渐意识到了生态环境是成系统的，我们难以脱离生态环境独立存在。因此，这也是我们为什么要建立生态环境损害赔偿制度的原因之一。

法治周末：《方案》能否涵盖所有的自然资源？

谭柏平：《方案》适用范围规定，生态环境损害指的大气、水、土壤、生物等要素发生不利改变，以及生态功能退化。适用情形包括：较大突发环境事件；国家和省级主体功能区中的重点生态功能区、禁止开发区发生生态环境损害事件的；发生其他严重影响生态环境后果的。

但问题来了，首先，在这个赔偿范围内，我们要素中的某一项发生不利改变如何赔？赔多少？怎么评估？其次，假如造成某项污染的主体很多，究竟找谁追责呢？再次，与土壤、水修复不同，大气污染修复难度较小，甚至一阵风就能解决。大气的污染谁来负责赔偿？如何确定责任主体？如何评估赔偿数额？

另外，《方案》中还提到，集体财产损失要求赔偿的，不适用本方案，而是适用于侵权责任法等法律规定。自然资源所有权纯粹属于国家的仅为矿藏和河流，其他资源(森林、山岭、草原、荒地、滩涂等)既可以是国有，也可以是集体所有。往往一个污染事件发生时，有可能既损害国有自然资源部分，也损害属于集体财产的一部分。但此次《方案》未能将集体部分纳入适用范围，

生态环境是一个完整的体系，无法分裂，也许不到一公里处就属于集体的土地、河流，将如何判断呢？我个人感觉生态环境损害赔偿任重道远，有的问题还没办法预料，日后会逐渐显现出来，具体案例具体解决，进一步完善。

法治周末：生态环境损害修复领域还面临哪些法律问题，如何进一步完善？

谭柏平：在实践经验中，有些法律问题还需要进一步探究。例如，《方案》中提出的省级、市地级政府及其指定的部门或机构提起生态环境损害赔偿诉讼，究竟是私益诉讼还是公益诉讼？和社会组织提起民事公益诉讼之间是什么关系？如何协调？

我认为，省级、市地级政府经授权提起生态环境损害赔偿诉讼不是公益诉讼，而是一种私益诉讼。私益诉讼是当事人为维护自己的私人利益而提起的诉讼，而公益诉讼的意义超出了当事人自己的私利范围，是为了不特定的他人利益而提起的诉讼。也就是说，国家为了维护其所有的自然资源、生态环境，由省级、市地级政府经授权提起生态环境损害赔偿诉讼，因此，诉讼应该是私益诉讼。

同时《方案》中规定，“鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼”。这里面有几个问题，首先，实践中很多社会组织、环保NGO组织提起的公益诉讼与政府自身提起的私益诉讼是什么关系？

如果国家鼓励社会组织、环保NGO组织提起的公益诉讼，是否意味着将本来是自己分内事情，交由利益不相关人(或者代表一个不特定主体的组织)去做？如果是国家授权的省级、市地级政府提起诉讼，并且取得了环境损害的赔偿，是否意味着自己的监管职责没尽到，又通过诉讼的方式让他人偿付自己疏于监管的代价呢？

其次，一个生态环境损害赔偿案件，既由国家相关单位提出，也由社会组织、环保NGO组织提出，边界在哪里？你诉了，我要不要诉？

国家身份是多重的，既是自然资源资产的拥有者，又是管理者。我这里只是做理论上的假设，实施过程中，还有很多具体问题需要理顺。《方案》指出，由最高人民法院与有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。

法治周末：对于无法修复的自然资源应该如何处理，赔付的资金如何落实到损害修复中去？

谭柏平：《方案》中指出，生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。

修复资金放在哪里？

和普通诉讼(赔偿款打入个人、单位账户)不同，《方案》明确，无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。

我们国家的国库收入、支付有自己的一套制度体系，非税收收入，放到国库中使用起来并不方便，而生态修复是要经常进行的事情。在这个方面，未来可能会制定一套相关的规范。

从法理上讲，将这笔钱(修复资金)作为非税收入放进国库，可能会引发一个悖论：某些地方平时怠于监管或者疏忽职责，政策出台后“主动作为”主动诉赔，作为一项收入。由于我平时的不作为，还带来了一笔收入。因此，在未来政策落实的过程中，要预防这种可能出现的问题。