中央不兜底地方债管控“加温”

　　中央经济工作会议强调切实加强地方政府债务管理后，相关部门迅速响应。12月22日，财政部官网接连发布江苏省、贵州省处理部分市县违法违规举债担保问题的通报。12月23日，国家审计署公布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》（以下简称《报告》），要求坚决打消地方政府认为中央政府会为地方债“买单”、“兜底”的幻觉。同日，审计署审计长胡泽君在向十二届全国人大常委会第三十一次会议做《***关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》时也着重提到了部分地方政府债务增长较快、有的还违规举债等问题。不难看出，严管地方债、遏制隐性债已然成为明年经济工作的“重头戏”。

　　“严”字当头

　　有机构统计显示，今年前三季度，我国累计发行地方债3.53万亿元，其中，三季度发债节奏大幅提速，发行规模总计1.67万亿元，环比增长20.5%。不断回温的地方债似乎正加速与前几年的冷清局面作别。

　　然而，也正是在此时，地方频繁被曝出的违法违规举债担保问题，也让这一制度被推至舆论的风口浪尖。《报告》也明确指出，虽然地方政府债务风险总体可控，但个别地方政府继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，风险不容忽视。

　　“2013年可以说是本轮地方债管理模式的转折之年。”中央财经大学财经研究院院长王雍君介绍，当年我国开始出手管控地方政府依靠投融资平台大量发债的行为，但此后地方政府的依赖惯性无法在短时间内根除，部分地方甚至出现了突破政策约束的情况，由此，监管部门的严控之手开始发力。

　　今年，严格的管控方式也未出现丝毫放松。7月14日-15日召开的全国金融工作会议就强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任；7月24日中央政治局会议也明确，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。

　　而在本次《报告》中，财政部的措辞则继续保持“犀利”的风格，比如：有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目；坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的幻觉，坚决打消金融机构认为政府会兜底的幻觉。

　　变相举债加剧“隐性负债”

　　监管持续加码的背后，是近些年频现的地方债风险。本月初，国家审计署公布的《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》还显示，海南、江西、陕西等5省的5个市县，通过出具承诺函等手段违规举借政府性债务***.32亿元。

　　业内指出，目前地方违法违规举债担保的形式主要有两类，一类是继续通过融资平台公司、银行贷款、债券类融资工具、信托、保险、资管产品等方式替政府融资，靠政府担保或资金偿还；另一类是以不合规的PPP、政府投资基金、政府购买服务来变相举债。

　　地方政府直接向当地融资平台公司借款，陕西省韩城市便是一例。国家审计署披露，今年1-7月，韩城市住房和城乡规划建设局、市旅游发展委员会等4个部门向韩城市城市投资（集团）有限公司和韩城市旅游投资有限责任公司借款3.57亿元，用于市政基础设施建设和古城基础设施建设等支出，形成政府承诺以财政资金偿还的债务3.57亿元。

　　利用政府购买服务违规举债的典型案例则需追溯到去年1月，当时财政部公开通报，内蒙古交通厅和内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1-17年或者第18年通过购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元。

　　在国家行政学院经济学部教授冯俏彬看来，地方债的风险主要在于地方政府存在隐性负债，并通过各种各样的方式举债，这会形成一些地方财政风险以及金融风险。“目前较为突出的问题是地方政府通过各种通道举债，扩大了地方债的规模，而这些通道并不在已有的监管范围内，例如借道PPP借债、通过产业投资基金以及目前财政部正在发文规范的购买服务举债。” 冯俏彬表示。

　　堵“后门”、开“前门”

　　对于地方举债的“闸门”如何管控，《报告》继此前***常务会提出的堵“后门”手段外，还提出了开好地方政府规范举债融资“前门”的说法，正面对地方举债需求进行疏导。

　　具体来说，财政部明确将适度增加地方政府债务限额。地方政府一般债务重点用于支持易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施等没有收益的公益性项目建设。适度增加地方政府专项债务限额，稳步推进专项债券管理改革，支持有一定收益的公益性项目建设。而且，《报告》明确将支持地方政府合法合规与社会资本合作。

　　此外，《报告》明确要稳步推动融资平台公司市场化转型，比如：规范融资平台公司融资管理。推动融资平台公司公开透明、合法合规运作，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，充分披露企业及项目相关信息，严禁与地方政府信用挂钩的误导性宣传；分类推进融资平台公司市场化转型。“对地方违规举债形成有效监管的最大指挥棒就是将债务管理列入政绩考核的关键要素。”而且，王雍君坦言，目前，我国政府并没有从法律上对政府债务做出明确而严格的定义，包括政府拖欠、隐性承诺等内容的界定没有固化在政策中。

　　王雍君建议，除从立法的角度明确政府举债边界外，还需进一步建立财务报告制度，定期、充分地披露地方债务表。“从长远的角度来说，通过地方政府债券信用等级评价机制的建立，形成由市场投资者来判断地方债是否应该发行，用市场去约束地方政府举债行为才是更为合理的举债机制，能够确保没有足够偿还能力的项目可以被市场识别出来、淘汰掉。”

　　北京商报记者 蒋梦惟 张畅