四川两大“试验田”攻坚 农村集体建设用地 入市亟待制度衔接

    本报记者 李果 成都报道

    据公开报道，中央近日决定，原定于今年底结束的农村土地制度改革三项试点工作，将延长至2018年底。

    9月13日，四川大学公共管理学院土地经济与管理研究所所长刘润秋接受21世纪经济报道记者采访时表示，农村土改改革是一项复杂工程，试点延长一年表明“这项改革尽管有价值，但还要加大力度，深化改革，在更高的起点上再探索”。

    2015年2月，四川的郫县（现已改名“郫都区”）、泸县两县被纳入国家级试点县。据记者了解，试点以来，两地改革探索成效显著，与此同时，推进中也面临不同程度的难题。

    对于改革下一步，刘润秋认为，三项改革的联动，以及农村土地和城市土地市场的联动效果，将是改革关键。

    郫都区实现30宗农地入市

    根据中央的部署，四川的两大“试验田”，郫都区试点农村集体经营性建设用地入市改革，泸县则试点宅基地制度改革。2016年9月，泸县又新增农村土地征收、集体经营性建设用地入市两项试点，由此泸县成为了集本轮农村土地改革的三大试验于一身的地区。

    21世纪经济报道记者获悉，对于探索任务的不同，原因之一是两座城市的区位各具特色。其中郫都区靠近成都主城区，随着城市的扩展，城郊的农村经营性建设用地有入市交易的市场需求，而泸县则由于存在生态搬迁和扶贫的背景，主要探索不同区域、不同类别的宅基地退出保障机制。

    21世纪经济报道记者获悉，郫都区在改革中较有突出成果的经验主要有两个方面。第一是创新入市主体。即在经营性建设用地入市前，通过集体经济组织成员授权，共同出资成立资产管理公司或股份合作社作为入市实施主体，同时参照现代企业基本结构运营管理，代表农民集体行使所有权，又赋予市场法人地位，建立现代企业治理模式。

    第二是创新收益分配与平衡。即政府可以通过税收等方式，对涉及土地流转方的各利益主体，进行调节，以减小城乡居民间与集体土地权利人间的收益差距，实现集体土地权利人间收益适当均衡。

    据统计，从2015年9月第一宗13.447亩集体经营性建设用地成功出让算起，截至2017年6月，郫都区已完成30宗353亩农村集体经营性建设用地入市交易，获得成交价款2.1亿元。

    上述郫都区30宗土地入市后，相关农民集体及个人获得了超过1.7亿元的土地收入，其中约1.36亿元用于集体经济积累和发展，约3400万元用于农民股东的现金分配。

    宅基地改革方面，泸县制订提出了“法定无偿、节约有奖、超占有偿、退出补偿”和“规划引领、总量管控、有偿调剂、村民自治”的宅基地使用制度和管理制度。

    2017年8月18日召开的四川农业供给侧改革论坛上，泸县副县长杜作文称，通过这样的形式，“让农民的宅基地流动起来，实现宅基地的价值，也打破了宅基地对农民对土地的封闭和固化”。

    杜作文介绍，泸县通过示范园建设，预计2017年可以腾出约1万亩土地，总计出让收入可达到7亿元，泸县计划用两千亩作为村级企业的发展用地，通过直接入市，可以获得两倍的收入，不仅解决了土地，也解决了资金问题。

    三块地联动是关键

    在分析者看来，郫都区撤县改区、正式划归成都主城区范围后，郫都区的农村经营性建设用地将获得更多的资本方青睐。

    如2015年郫都区的第一种集体经营性建设用地入市起拍价为49.5万元一亩，而在2017年挂牌交易的郫都区三道堰镇程家船村的土地，起拍价格为73.33万元一亩。

    但在成都市宣布“重塑经济地理”，将郫都区所在的城区划定为“西控”，即保护生态、耕地区域后，郫都区地方政府已经规定要严格按照“西控”和城市设计与产业发展要求，对新入市的地块“带条件挂牌”。

    21世纪经济报道记者注意到，截至目前，2017年郫都区仅进行了两次合计48.01亩的农村经营性建设用地挂牌交易。而2016年郫都区挂牌出让集体经营性建设用地达到14次。

    今年6月16日，国土资源部耕地保护司在督察郫都区农村土地制度改革试点工作中，提出郫都区存在土地征收改革推进缓慢等问题。

    刘润秋表示，土地征收改革推进缓慢并非郫都区孤例，是全国试点区域普遍存在的现象，“集体经营性建设用地入市需要与土地征收改革更有力的衔接”。

    而土地征收改革涉及地方政府的财政收入。“土地财政占地方收入比例很大，导致征收制度的改革面临困难，同时公共利益的界定也存在技术性难题。”刘润秋说。

    农村土地改革专家、原成都市社科院副院长陈家泽对21世纪经济报道记者表示，成都统筹城乡改革的多年经验，是给予基层更大的权利，自下而上进行改革和相关制度探索，同时，“不能因为改革与现有法律制度相冲突而搁置改革，而是应该在探索中，找到合适路径”。

    从未来改革的方向看，刘润秋认为，应该在所有的试点区域，实现三项改革制度的联动试点。

    举例而言，刘润秋表示，比如泸县宅基地制度改革需要经费投入，在集体组织没有钱的时候，通过集体经营性建设用地入市解决经费问题。

    而郫都区在进行经营性建设用地入市之前，也需要通过宅基地制度改革获得土地资源，“不光是三块地需要联动，改革下一步，农村和城市的土地制度都需要联动”。