一碰到问题是否都需要通过立法解决？这种观念该变变了

摘要：分析指出，在本市实施性政府规章中，存在增设相对人义务或增加行政机关权限政府规章的占比只有6.13%。也就是说，按照《立法法》的要求，需要地方人大立法授权的或因超越地方政府立法权限需要上升的政府规章数量不大。

作为未来一段时期上海法治建设的一项基础性、前瞻性、战略性工作，五年立法规划编制是今年上海市人大常委会工作“重头戏”之一。为扎实推进这项工作，市人大法制委、常委会法工委近日先后前往上海市人大工作研究会和上海市行政法制研究所，开展优化法规制度供给大调研活动。

“在市人大工作期间，我有一点体会很深，近年来各方面立法需求越来越旺盛，怎么平衡各方立法诉求，在立法过程中怎么真正突出重点，使有限的资源能够满足上海基本的法制需求，是需要深入思考的问题”，上海人大工作研究会会员张凌认为，立法规划的编制要突出几个“聚焦”，一是聚焦党和国家的工作重点、市委、市政府的工作重点进行展开，二是聚焦城市建设、管理、发展当中的一些短板问题，三是聚焦老百姓比较关心的问题，如老百姓最关心的养老、医疗、教育、住房等，四是聚焦国家公布了上位法，同时地方急需、问题较多，出现新情况、新问题的方面。

“在规划制定过程中，尤其要进一步细化留补和补白的关系”，在上海人大工作研究会会员林化宾看来，立法项目的确立首先要做好“补”空白。“比如，哪些是社会反响最强烈的问题，哪些是市委大调研中发现的突出问题，需要立法及时跟进。”林化宾谈到，从立法系统性考虑，也要注重“留”出空白。“因为需要解决的问题太多，变化太快，有些上位法一改，地方性法规就要废止，或者修改，还有一些在立法过程中、在实践中就已发生了较大变化。”林化宾认为，立法需要看清楚、想明白，谋定而后动。“资源有限，需求很旺，既要补白也要充分留白，为将来及时解决立法需求留下空间”。

“碰到问题是否都需要通过立法来解决，哪些可以通过强化政府规章，哪些确实需要进入立法程序，应该厘清”，在上海人大工作研究会会员孙运时看来，法规和政府规章各有所长，在某种程度上，政府规章更简便、有力、有针对性，在解决一些“短平快”的问题方面，更有优势。孙运时认为，可以探索多元化的制度供给形式，合理利用立法资源。

上海市行政法制研究所一项课题研究也表明，在本市现行有效的政府规章中，需要上升为地方性法规的数量并不大。分析指出，在本市实施性政府规章中，存在增设相对人义务或增加行政机关权限政府规章的占比只有6.13%。也就是说，按照《立法法》的要求，需要地方人大立法授权的或因超越地方政府立法权限需要上升的政府规章数量不大。

据了解，本次五年立法规划编制工作延续了前几年“借助外脑”的做法，委托“第三方”参与项目筛选等课题研究，以获得更加客观中立的筛选方案。其中，上海人大工作研究会委托承接了“深入研究本市十三五及更长时期重点领域立法需求研究课题提出的立法建议项目”和“对征集的立法规划建议项目进行初步筛选”课题研究；上海市行政法制研究所承接“对市十四届人大常委会五年立法规划未完成情况提出分析意见”、“对现行政府规章上升为地方性法规提出可行性分析报告”和“对征集的立法规划建议项目进行初步筛选”等课题研究。

栏目主编：张骏文字编辑：王海燕题图来源：视觉中国图片编辑：曹立媛