周边水域环境有变化,“中华鲟”保护法制保障显滞后,专家呼吁升级为地方性法规

本市2005年颁布实施《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》以来，周边水域的环境发生了很大变化，这部12年前颁布实施的规章开始显得滞后。

中华鲟是长江口特有的珍稀物种，被誉为“水中熊猫”，而上海市长江口中华鲟自然保护区是中华鲟赖以生存的唯一“幼儿园”。本市2005年颁布实施《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》以来，周边水域的环境发生了很大变化，这部12年前颁布实施的规章开始显得滞后。为了更好地保护好中华鲟生存水域的生态环境，日前，市人大农业与农村委员会召开了上海市长江口中华鲟保护立法调研沟通会。与会专家认为，《管理办法》应当升级为地方性法规，以进一步完善和提升中华鲟保护的法律和政策。

保护区是中华鲟唯一的“幼儿园”

上海市长江口中华鲟自然保护区成立于2002年。2008年2月，被列入国际重要湿地名录，成为中国水生野生动物保护区中的第一块国际重要湿地。

据悉，保护区主要保护长江口以中华鲟为主的水生野生生物及其栖息生态环境。保护区还分布有白暨豚、白鲟、江豚、绿海龟、胭脂鱼、鲥、松江鲈、玳瑁、抹香鲸、小须鲸、蓝鲸等珍稀野生动物。

专家介绍，保护区是全球重要的生态敏感区，是中华鲟唯一的“幼儿园”，特有的“待产房”，又是重要的“产后护理场所”，是中华鲟生命周期中唯一的数量最集中、栖息时间最长、得以顺利完成各项生理调整，同时又是最能避免受到侵害的天然集中栖息场所；也是其他鱼类洄游的重要通道和索饵产卵的重要场所，有着很高的保护价值。

2005年，上海市政府颁布实施了《管理办法》，为中华鲟及其栖息环境的科学有效保护、保护区的建设和管理提供了法律依据与法制保障。2005年至今，保护区管理处总计巡航45500余海里，累计驱赶非法捕捞船只1000余艘次，登临检查650余艘次，警告和教育1800余人次，开展行政处罚25余案次。

保护区管理处执法能力显不足

而随着社会与经济的不断发展，保护区工作的不断深入，《管理办法》的不足也开始凸显。

由于长江口丰富的自然资源以及优越的地理环境，―定程度上决定了保护区所处区域是不同主管部门权力的重合点与矛盾的交合处。而当这些矛盾或纠纷需要法律法规来解决时，《管理办法》作为地方性规章，在具体执行行政处罚中就显得效力不够。

另外，当前《管理办法》所规定的行政处罚措施受限颇多。对于执法主体的执法队伍与执法能力建设问题，《自然保护区管理条例》和《管理办法》并未作出相关规定，导致保护区管理处执法能力不足和对行政执法认知不明确的尴尬局面。

尴尬的情况还有，保护区及周边水域生物呈多样性，保护区实际工作开展中，会接触到中华鲟之外的其他物种。从生态学来看，这些珍稀野生动物是保护区自然生态环境的―部分，自然也在保护区的保护范围之内，但由于《管理办法》中相关规定的不明晰，使得保护区在开展相应工作时面临“无法可依”的局面。

呼吁地方立法保护中华鲟等生物

据悉，上海海洋大学和海洋政策与法律研究所日前做了有关《管理办法》的调研报告。专家认为，现有的《管理办法》难以满足不断发展的社会需求，亟待通过立法升级来确保保护区进一步的监管需求。

首先，保护区自2002年批准成立以来，经过15年的建设发展，当前的基础设施建设、管理队伍、科研水平及社会影响力与《管理办法》颁布之时相比，已不可同日而语。尤其保护区被确定为具有国际意义的重要湿地后，由于时间关系，《管理办法》在制定时，没有考虑到国际重要湿地保护的特殊性及其功能性。

另外，当前我国已全面建立了海洋生态红线制度，沿海11个省（区、市）完成海洋红线划定工作，将全国30％以上的管理海域和35％以上的大陆岸线纳入红线管控范围。上海市也确定到“十三五”末，海洋生态红线区面积占本市海城面积的比例不低于15％，逐步建立完善海洋生态损害赔偿制度，加快推进海洋自然保护区建设。而这些内容均是现有《管理办法》所无法体现的。

专家认为，《管理办法》应当升级为地方性法规，以进一步完善和提升中华鲟保护的法律和政策，更加有利于保护工作的开展，便于协调各方关系，从而更有效地保护中华鲟物种和长江口水生生态环境。另外，将《管理办法》升级为地方性法规，可以法律形式对规章中现行有效的制度和措施予以肯定、保留，对存有缺陷的制度和措施予以修改完善；可以创设新的法律制度，以适应建设、管理和规范中华鲟自然保护区的实际工作需要。

题图来源：视觉中国责任编辑：王海燕图片编辑：徐佳敏