中国幼儿教育反思录：福利性与公益性不应成为历史

“幼吾幼以及人之幼，老吾老以及人之老”，2000多年前的古训，目前不得不再次提及，面对多发的幼儿园安全事件，需要全社会重新审视中国的幼儿学前教育存在的症结。

“幼儿园安全事件的出现，主要是两个问题，一个是市场需求膨胀与高等人才匮乏的矛盾;另外是一个体制性问题，过去学前教育是福利性，现在是幼儿教育机构的市场化。” 首都师范大学教授、中国教育学会教育政策与法律研究分会理事长劳凯声对第一财经1℃记者表示。

长期以来，中国学前教育一直是整个教育体系中最薄弱的一环。上述两大问题是如何慢慢影响最为薄弱的这一环节的?1℃记者为此一探根结。

逐渐消失的福利性

幼儿学前教育曾经也很快乐。

“很快乐，从来没有被虐过。父母常出差，就送到父母单位的托儿所，记忆已经不是太多，但是也没负面印象，管吃管睡。后来的街道幼儿园叫六一幼儿园，活动不少，参加体操表演什么的，我比较乖，没吃过苦，也没看见这么被责罚的。”一位70后人士的回忆定格在中国幼儿园发展史上的“福利性幼儿园”时期。

新中国的学前教育以福利性质起源。当时为了支援国家建设，方便职工的工作，解除他们的后顾之忧，各单位纷纷举办福利性质的幼儿园，幼儿入园完全免费或只交少量伙食费。

“这有历史的原因，20世纪90年代之前，幼儿园、托儿所等学前教育机构都属于福利性事业，由各企事业单位举办，由各单位经费来支出，政府只举办有限的示范性的幼儿园，比如北京六一幼儿园、北海幼儿园等。”劳凯声表示。

历史上福利性幼儿园的好处来自于新中国成立后的第一份有关学前教育的文件《幼儿园暂行规程草案》(1952年)，其中明确规定，幼儿园的任务之一，是“减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动”。

此后的《幼儿园工作规程》(1989年)第三条规定，幼儿园的任务既是对幼儿实施全面发展的教育，“同时为幼儿家长安心参加社会主义建设提供便利条件”。

从上述文件可见，学前教育在解放劳动力，促进男女平等，维护妇女权益等方面发挥着独特的功能和作用。

但随后，这种因解放劳动力所带来的局面被改变了。

“20世纪90年代之后开始现代企业制度改革，各企事业单位将学前教育机构逐步剥离出来，小学、中学、大学，由政府教育管理部门负责管理，学前教育没有人接手，被推给了市场。因为社会结构、家庭结构的变化，过去以老人为主在家带孩子的教育方式发生了改变，把送孩子到幼儿园接受学前教育变成了主要方式，市场需求急剧上升，加上法律和政策也开放，于是大量机构进入这个领域，私立幼儿园数量越来越多。”劳凯声表示。

为了规范“民办园”，近年来修订《民办教育促进法》，明确规定民营资本可以进入教育领域。

“市场有需求，很多人选择当幼教老师，但是办园水平参差不齐，很多老师没有受过专门的培训，还带着民间带孩子的色彩，发生不尊重、打骂孩子甚至更严重的情况。不过法律、政策和政府管理都准备不足，特别是缺少有效的监督，集中出现了一些反常的现象，如果不采取有效措施，这类现象无法杜绝。”劳凯声说。

“中国引进幼儿园以后，1903年才有社会办的幼儿教育，在这之后发展的一个基本趋势是从上到下，从中央到边缘。中国的幼儿教育跟欧洲的幼儿教育发展不一样，欧洲的幼儿教育首先是由工厂办起来，然后社会各个层次接受。而中国的幼儿园先从有权、有钱人的孩子进入，再到一般的普通老百姓的孩子进到幼儿园。”中国教育科学研究院研究员储朝晖对第一财经1℃表示。

需求的急剧增长，将机构办园水平、教师素质等问题凸显出来，而被剥离出财政关怀的私立幼儿园，无论是从人才、资金、监管等层面，都在累积着隐患。

“虐童事件虽然发生在个别幼儿园,但背后折射出的是整个3-6岁阶段学前教育的现状，尤其是师资问题。为了追求速度和地方政绩，财政投入少，教师培训不足。要办好幼儿园必须要有教师，必须要投入。从2010年到现在，每年幼儿教师增加的数量，在20万人左右。但是这些增加的人中，初中毕业的占5%，职高毕业的占20%，其他还有大专和高职毕业的。这些人中，没有教师资格证的人占70%以上。学历是一个方面，素养更重要。”储朝晖表示。

曾参与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》起草工作的储朝晖做过测算，估计每年需要20万名专业教师进入幼儿教育岗位，才能满足学前教育的需求。当时每年高校培养的幼儿教育专业毕业生，在1万人左右。“但近年来有关部门并没有按20万名的教师需求量测算，幼儿教师培训覆盖面没有这么大。所以进入幼儿教师岗位的部分人员，是不合格的。”储朝晖说。

这些没有经过正规培训和资质的幼教人员纷纷走上了私立幼儿园的舞台，在这些蜂拥而至的私立幼儿园中，非营利性已经不见踪影。中国教育科学研究院研究员刘占兰刊发在中国教育科学研究院网站的文章《学前教育必须保持教育性和公益性》指出，民办幼儿园在园所数量上目前已经成为幼儿园的主体，它们得不到国家的任何财政补贴，又由于大约79%的民办幼儿园举办者是公民个人，民间团体举办的幼儿园数量很少，尤其是非营利组织举办的幼儿园几乎没有。因此，它们大都按市场方式运营，普遍以营利为主要目的，甚至有些地方还给幼儿园限定了百万元以上的一次性前期注册费用，提出了每年上缴高比例的企业所得税或营业税的政策。这违背了学前教育的基本特性。这种政府财政性投入少、公办幼儿园比例少、社会团体和非营利性组织举办的幼儿园少和幼儿园明显的市场化等突出问题，使我国学前教育的非营利性无法得到保证。

“私立幼儿园的趋利性导致很多幼教人员的工资很低，好一点能达到4000-6000元，差的只有2000元左右。”一位幼儿园院长表示。

此外，储朝晖认为，幼儿教师的问题主要表现为 “待遇和工作量极不成比例”，医疗、养老等方面问题无着落;民办幼儿园幼儿教师的人事关系不清晰，未有相应的人事管理制度和人事档案，希望能建立政府的人事机构代管人事档案的制度，或者建立政府出面的第三方管理部门，对民办园教师进行人事管理，让这部分教师有组织，有归宿。

而这些都直接影响了当前幼儿学前教育的质量，同时也埋下了安全事件的隐患。

教育经费分配不足和失衡

虽然从1992年国有企事业单位体制改革时起，绝大部分幼儿园逐渐从原有的企事业单位中被剥离出来，或自负盈亏，或改为民办，但学前教育的福利性和公益性以及不以营利为目的，一直是国家规定的办园指导性思想。

1987年，《***办公厅转发国家教委等部门关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知》中明确提出：幼儿教育既是教育事业的一个重要组成部分，是我国学校教育的预备阶段，同时又是一项社会公共福利事业。1997年，教育部发布的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》中特别提出：幼儿教育既是教育事业，又具有福利性和公益性的特点。1996年，在正式推行的教育部颁布的《幼儿园工作规程》和2003年十部委《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中也都明确指出：任何组织和个人举办幼儿园不得以营利为目的。

但是，这种国家规定的福利性和公益性逐渐在减退或消失。

“与亚洲其他国家、欧美发达国家相比，中国在学前教育方面的投入比例很低。学前教育投入至少应该达到整个教育经费投入的9%，但我国长期以来只有1.3%。能拿到国家财政补贴的只有公立幼儿园，每个孩子的补贴是每年3-5万，而私立幼儿园大部分是没有补贴的，从财政上是没有补贴通道的。”储朝晖表示。

《学前教育必须保持教育性和公益性》一文指出，1978年以来，国家对学前教育的财政投入可以分成几个大的阶段，不同的阶段具有不同的特点和投入模式。第一阶段，1979—1988年，学前教育以国家和地方政府的投入为主，教育部门、妇联和卫生部门举办公立性幼儿园，各企事业单位也纷纷举办福利性质的幼儿园。第二阶段，1989—2002年，随着企事业单位改革，幼儿园纷纷撤销和改制，民办幼儿园不断发展，国家和地方政府的投入向公办幼儿园主要是教育部门办园倾斜(约占幼儿园总数的30%)。第三阶段，2003年以来，民办幼儿园迅速增加，国家和地方政府的投入所覆盖的幼儿园继续减少。占幼儿园总数70%以上的非公办幼儿园基本上得不到国家和地方财政的支持。根据非公办幼儿园的在园人数，至少有将近40%的幼儿享受不到国家的这种社会福利。

“长期以来对学前教育的财政投入较少，多年来，谁该为幼儿教育承担责任，承担多少责任，如何承担责任，在这些根本性问题上没有形成共识，尤其是各级政府应该在多大程度上以何种方式承担幼儿教育责任尚未明确，这些直接影响着政府对幼儿教育事业的政策与经费投入。”储朝晖表示。

在中国教育科学研究院的一份《日本韩国教育考察报告》中，可以看出日本60%的幼儿园是私立的，公办园人均教育经费42万日元，其中政府分担34万元，个人负担8万元;私立园人均教育费44万元，约20万为政府补助，25万为监护人负担。韩国政府给公立机构80-90%的补助，给私立机构补助10-20%。

“香港是按照每个孩子每年3万港币予以补贴，幼儿园可以自己选择公立还是私立。”储朝晖表示。

政府投入不足是主要问题，依赖政府投资的公办幼儿园数量越来越少，孩子们享受的福利和公益性更是被市场化吞噬。即便是少量的财政补贴，在储朝晖看来也存在极大的不均。

在储朝晖的调查中发现，对县级幼儿园的财政拨款占到对幼儿园财政拨款总投入的60.3%，乡镇所在地幼儿园为17.7%，村办幼儿园(班)仅为15.7%，其他类型的幼儿园占6.3%。

“很多地方对农村幼儿园几乎没有财政投入，仅有的财政投入也集中在小学附属的学前班等;而在一些地级市，却能投入上亿元建一所幼儿园。幼儿进入公办幼儿园还是民办幼儿园主要依据父母职业、级别、工作单位、居住社区等人为门槛，流动儿童的‘入园难’问题和留守儿童的早期教育缺失，导致幼儿未获得公平的教育机会。儿童在非户籍所在地入公办幼儿园，还要缴纳高额或名目繁多的赞助费、建园费、借读费、管理费等额外费用。那些无力承担高额费用的父母，只好将幼儿留在家乡农村，交给祖辈或其他亲戚照看，而这些代理监护人由于缺乏科学的幼儿教育观，或者由于体力、精力等原因，致使多数留守幼儿得不到良好的成长环境和适宜的教育。”储朝晖表示。

当前中国幼儿教育的问题，除了政府投入少，还有投入不均衡，政府70%的经费都投入到公办示范园，导致城乡之间、民办和公办园之间、示范园与普通园之间的不平等。

“政策让这些幼儿园没有稳定感，很多民办幼儿园考虑的不是几十年办下去，而是担心办不了几年，觉得几年内要赶紧收回成本。”储朝晖表示。

“最关键的一点是长期以来我们对学前教育的资助政策存在问题。幼儿教育经费在教育经费中所占比例大约为1.2%至1.3%，而这里面又有70%被用在公办示范园，一些普通的幼儿园几乎拿不到经费补贴，应该对合格的民办幼儿园进行补贴，鼓励其多招生。转变热衷于办重点园、示范园。如果公办园与民办园的比例达到2:3，就能达到一个良性的‘生态循环’，既能适度竞争，又能不断发展。”储朝晖表示。

幼儿学前教育福利性和公益性消减的因素中，除了财政补贴，还有另外的因素。在刘占兰的上述文章中指出，造成我国学前教育的福利性和公益性正在消失或基本消失的一个重要原因还在于，各类学前教育的管理者对学前教育的公益性缺乏认识。中国教育科学研究所主持的课题“我国学前教育发展的战略研究”(2008年)的调查发现，管理者在回答“学前教育的性质是什么”时，提到学前教育是福利性和公益性事业的人数不多(大约15%)：学前教育行政与业务管理者有25%的人提到;教育部门财政负责人有23%的人提到，而县镇政府和街道办事处、职成教和社会力量办学部门、民政和工商部门、企事业单位和部队等幼儿园举办单位等负责幼儿园审批注册的部门相关管理者只有9%的人提到。提到“为家长提供服务”或“解除家长后顾之忧”的人数比例也大致相同。可见，各类管理者对学前教育公益性的认识亟待提高，他们对学前教育的公益性认识不清或不承认，是导致目前许多问题尖锐的重要原因。

世界上的许多国家都把学前教育视为一种公益性、福利性的准公共产品。公平也是世界幼儿教育发展的基本特征和大趋势。然而，由于供需关系失衡，各地公立幼儿园很吃香，托门路、找关系、拼背景成为城市的人们为孩子入园、择园的焦躁与烦恼。农村幼儿不仅要受到城乡不平等的现状影响，而且受到新确立的举办乡镇中心园这一政策的影响，居所离乡镇的远近成为造成新的不平等的因素。

因此，储朝晖建议，学前教育亟需通过立法、建立公平的机制等方式消除歧视、遏制乱象、实现公平的民众呼声。在公共财政不足以完全承担学前教育责任的情况下，关键是要扩大受益面，让所有的幼儿园、所有的孩子平等地享受政府公共财政的补贴。在公办园不够的情况下，政府可以向政府认可的民办幼儿机构购买服务;补贴非营利性民办园，降低其成本 和收费;减免企业的税费，鼓励提供或支持幼教服务的企业，让公共财政通过多种途径平等地惠及所有入园幼儿，彻底解决学前教育事实上的“双轨制”问题。