对农村集体资产处置和收益分配，政府部门是仅仅“指导”，还是把握“审批权”？

农村集体经济组织的年度收益分配,以及特殊情形下的集体资产处置,是否有必要经政府管理部门审核同意,是否有必要因未报告而承担行政处罚责任,建议研究。

到底哪些资产应该纳入农村集体资产的范围，对农村集体资产该如何处置，如何在村民中进行收益分配？今天上午，上海市十四届人大常委会四十次会议审议了关于《上海市农村集体资产监督管理条例(草案)》。

不少委员注意到，《条例》草案第25条第四款规定，“农村集体经济组织应该在农村经营管理机构指导下，根据本组织经济状况和发展实际，制订年度收益分配方案，并提交成员大会或者成员代表会议审议决定”；《条例》草案第26条第一款“应合并、分立需要调整农村集体资产权属，或者其他事由解散需要处置农村集体资产的，农村集体经济组织应当在区农业主管部门指导下，制定具体制定实施分案，并提交成员大会或者成员代表会议审议决定”。

市人大农业与农村委员会主任委员孙雷认为，这两个“指导”对防止集体经济组织违反效益决定分配的原则，恶意解散集体经济组织及处置集体资产的行为，难以起到监督制约作用。这与现实中农业主管部门及农经管理机构对农村集体经济组织收益分配和集体资产处置的审核也不符合，与《条例（草案）》总则里面第四款第二条里面规定的“市区和乡镇乡村经营管理机构履行本条例规定的日常指导和监督管理职责”的规定不相对应。“对农村集体经济组织制定年度收益分配方案，处置农村集体资产行为进行监督，关系到维护农村集体经济组织及其成员的切身利益，是农村集体经济组织监督管理两个最重要的环节。对这两个重要环节进行监督，既有现实需要，又有实施条件。”

“农村集体经济组织不是营利法人也不是非营利法人，是特别法人。”孙雷说，农村集体经济组织在民法当中已规定为特别法人，所以农村集体经济组织不同于公司法规范下的一般性经济组织。农业主管部门及其农村经营管理机构应当履行对于农村集体经济组织指导和监督管理的职责，“我们现在只讲了指导，他如果不听呢？你有什么办法？你没有给他监督权啊。”

在孙雷看来，对这两个重要的环节，只表述一般性指导与立法本意有些差距，这个《条例》草案就是要加强监督和管理并举，我们不仅要尊重农村经济组织自我管理、自主经营的权利，但也对他进行监督。“因为集体经济组织破产很难的，最后出了问题还是政府兜底。我们为什么制定这个法律？很重要的就是要防止集体资产被内部少数人控制，另外还要防止集体资产被外部资本吞噬。”

有委员提出,农村集体经济组织的年度收益分配,以及特殊情形下的集体资产处置,是否有必要经政府管理部门审核同意,是否有必要因未报告而承担行政处罚责任,建议研究。也有委员提出,农村集体经济组织的年度收益分配,事关全体成员的切身利益,也关系到社会公共利益,应当量力而行,处理好分配和积累的关系。

市人大法制委副主任委员唐周绍表示，经研究，法制委认为,农村集体经济组织不同于一般经济组织,其成员按资产量化份额从集体获得的收益,也不同于一般投资所得。政府有关部门对收益分配和集体资产处置工作开展指导,有利于农村集体经济组织稳健运营,但不宜进行直接核查或者审批;此外,对于违规进行收益分配和资产处置的责任人,农村集体经济组织可以依法追究其相应的民事责任。

为此,市人大法制委建议，将草案第二十四条第四款修改为:“农村集体经济组织应当在农村经营管理机构指导下,根据本组织经济状况和发展实际,制订年度收益分配方案,并提交成员大会或者成员代表会议审议决定。”将草案第二十五条第一款修改为:“因合并、分立需要调整农村集体资产权属,或者因其他事由解散需要处置农村集体资产的,农村集体经济组织应当在区农业主管部门指导下,制定具体的实施方案,并提交成员大会或者成员代表会议审议决定。”同时,删去原草案规定的行政处罚条款。

题图来源：视觉中国栏目主编：张骏图片编辑：项建英