“全区一盘棋”催生发展新活力

    图为高明沧江工业园一角。高明通过区级统筹优化土地出让流程，将土地出让办理时限由原来的53个工作日缩减至39个工作日。

    图为西江新城一角。高明通过实施“多规合一”，实现了全区“一本规划一张蓝图”。

    9月18日，高明区召开区政协十届二次会议第26号提案（书记督办案）办理情况汇报会议，透露了高明区镇体制改革的阶段性进展。

    区镇体制改革是2017年高明区15项改革专题的头号改革工程，同时也是高明区委书记徐东涛领衔的佛山市重点改革项目之一。自今年3月启动以来，22项改革子课题得到顺利推进，多方面成效开始显现：前8个月高明招商引资总额已是2016年全年总和的176%，前6个月全区国有资本收益同比增长49%，土地出让办理时限由原来53个工作日缩减至39个工作日。

    “高明的一街三镇一新城，恰如一个手掌的五个指头，如果各自用力，所产生力量是有限的，但是我们把这五个指头攥成一个拳头，力量就大得多了。”徐东涛表示，面对日趋激烈的区域竞争，高明各镇街只有在“全区一盘棋”统筹下拧成一股绳，才能更好地抢占发展先机。

    本版统筹：叶能军

    撰文/摄影：欧嘉明 叶能军 利学时 曹英琳

    统放结合

    镇街回归公共服务本位

    8月以来，家住高明区杨和镇人和市场附近的居民严少群发现，以往市场周边占道经营、乱摆乱卖的现象已基本消失，周边道路也比以往更加顺畅和干净。除了农贸市场更加有序之外，镇中心区的保洁频率也更高了，农村地区的垃圾收集转运也更及时到位。

    这样的改变也发生在明城镇、更合镇。自8月开始，高明各镇均引入第三方社会力量参与城市管理，镇中心区以及广大农村的日常保洁也交给专业机构进行，标志着城市精细化管理从荷城街道、西江新城两大中心城区向各镇延伸，实现“一街三镇一新城”的全域覆盖。

    距人和市场约25公里，坐落着森林覆盖率达95.7%的云勇村，该村被广东省首个中国森林体验基地——云勇森林公园所环抱，森林旅游资源丰富。9月15日，这里举行了美丽乡村建设开工奠基仪式，将引入社会资本，对云勇村的人居环境、村容村貌进行全面提升，彰显岭南特色村落风貌；同时该村将践行全域旅游发展战略，积极引入旅游休闲养生产业，激活美丽乡村自身的造血功能，实现城乡统筹发展。

    至此，包括杨和镇丽堂新村、明城镇水镇村在内，高明启动建设的美丽乡村达到3条。根据计划，类似这样的美丽乡村，高明今明两年要建成15条，以形成具有高明特色的“美丽乡村示范带”，进而推动美丽乡村建设在全区全面铺开，使更多农村充分享有高明新一轮大发展的红利。

    “美丽乡村建设是高明打造‘岭南美丽田园新城’的一个重要组成部分，也是高明全面改善城乡综合环境、提升区域价值的一个重大举措。”在分管高明全域旅游和美丽乡村建设工作的区委常委、宣传部部长管雪看来，这一切得益于区镇体制改革的深入推进，以及由此凝聚起的区镇发展合力，目前全区15条美丽乡村候选点在顶层设计、基础建设等方面已有不少突破性进展。

    从镇中心区市容市貌和城市管理出现明显变化，到广大农村正在酝酿新一轮剧变，折射出高明各镇街正加速回归基层社会管理、公共服务本位，镇域发展活力得到显著增强。

    今年3月，高明区委、区政府正式印发《关于进一步推进区镇（街道）两级管理体制改革的实施意见》，标志着区镇管理体制改革正式启动。“促进镇村发展现代化，推动公共服务和城市管理精细化进一步向镇村延伸，让镇村更好地享有高明新一轮大发展的红利，是本轮区镇体制改革的重要落脚点。”徐东涛说。

    在徐东涛看来，本轮区镇体制改革遵循着两条主线，即“统”和“放”。“统”的目的是集中力量办大事，进一步提高全区经济发展的质量效益，重点是强化土地资源、产业招商、城乡规划建设、公有资产、事权财权及基层治理六大方面的区级统筹力度，解决好土地、资金两大制约高明发展的最突出因素；“放”的目的是让镇街逐步回归基层社会管理、公共服务本位，重点是按照应放尽放、能放尽放的原则，更加有效地落实镇街政府的公共服务和公共管理职能，进一步发挥镇街在城乡社会治理创新方面的主体作用。

    以增强城乡规划建设的区级统筹力度为例，高明区启动了多规合一规划编制立项，推动了城乡规划、土地利用总体规划、生态保护规划等规划的“多规合一”，有效破除了以往区镇空间资源规划配置不协调的瓶颈，实现了全区“一本规划一张蓝图”。

    推动镇街回归公共服务本位，高明区按照“费随事转、事费配套”原则，加大了区级财政对镇街的支持倾斜力度。据统计，今年1—8月，高明区财政及时划拨镇街补助资金共计4.78亿元，以实实在在的财政倾斜缓解了镇级财政压力。

    “五指”齐发力

    招商引资额和项目含金量均创历史新高

    6月2日，高明区举行沧江工业园创建国家级经济技术开发区暨重点项目签约动工仪式，投资总额达316亿元的23个项目进行集体签约或动工；9月21日，更合镇举行招商引资重点项目签约仪式，南方电网综合能源项目、广东普瑞凡厨卫科技有限公司定制浴室柜项目等3个项目正式落户更合，投资总额超过30亿元……自今年3月启动区镇管理体制改革以来，越来越多的重量级项目争相进入高明。

    总投资约10亿元的上海金纬智能装备制造产业园项目，是高明今年引进的工业母机制造重点项目之一，将生产中空成型设备、片板膜塑胶机械和塑胶管道生产机械等。“和高明区进行接洽后，感受到高明高效务实的政府服务，让我们感觉到在这里投资大有可为，所以双方很快就达成了合作协议。”上海金纬机械有限责任公司董事长何海潮表示，作为国内最大的挤出类塑料机械专业制造商之一，公司将把高明作为开拓华南市场的重要支点，并借此扩大在“一带一路”沿线国家和地区的市场份额。

    “仅靠荷城街道单个的力量，难以在短时间内招到这样具有高附加值的龙头项目。”荷城街道党工委副书记谭桂清亲历了金纬智能装备制造产业园的项目谈判，对项目落户过程中展现出来的区镇合力印象深刻。

    在谭桂清看来，以往镇街虽然在土地、招商、规划等方面拥有更大的自主权，但是镇级层面的人才、资金、政策资源相对有限，也在一定程度上制约了镇街招商引资、自我发展能力的提升。“通过强化区级在项目招商和产业布局上的统筹力度，既增强了项目的谈判力和承载力，也使镇街之间避免了争相税费减免等低层次竞争，实现了多赢。”他表示，今年以来荷城街道不管从招商引资额还是项目含金量均创出了历史新高，表明了区镇体制改革的有效性和带动力。

    除了在项目招商和产业布局等方面加大区级统筹力度之外，高明在产业载体和平台的区级统筹上也不余遗力。今年3月，高明正式启动沧江工业园实体化改革，将其作为区镇管理体制改革的重要子项目，将沧江工业园从荷城街道归口管理升级为区政府直属的参公事业单位，并由高明区区长梁耀斌兼任党工委书记。

    “沧江工业园原来只有13平方公里，可开发空间不大，我们依托佛山‘一环西拓’、地铁2号线二期等交通工程带来的发展效应，提前谋划沿线的产业布局。”梁耀斌说，通过改革，高明把沧江工业园周边的富湾片区、杨和镇部分片区也纳进来，将整个园区扩展至50平方公里，形成沧江工业园核心区。

    在此基础上，沧江工业园今年6月正式启动创建国家级经济技术开发区，力争把整个园区打造成为企业服务的标杆、企业载体的标杆、产业转型升级的标杆，努力成为佛山西部新的产业集聚区。“金融机构对此积极响应，3家银行累计为沧江工业园提供授信60亿元，在园区基础设施建设、产业转型升级、主体功能区建设等领域，提供全面的融资支持。”高明区副区长、区经济科技促进局局长叶敏坚说。

    杨和镇党委委员关广翔对沧江工业园实体化改革带来的变化感受深刻。“通过改革，划定了沧江工业园直接管理区和委托管理区，区一级对直接管理区负责招商推介、项目洽谈、企业服务、规划建设等职能，对委托管理区负有监督和协调职能，对其他镇街分园区负有指导职能。这对于镇一级而言，既减少了地盘，又减轻了压力，能进一步发挥区级在重大平台、园区品牌打造等方面的综合优势，镇街则可以腾出更多精力做好企业服务等工作。”他表示。

    “区镇体制改革打破了以往镇街合力和动力不足的困境，‘全区一盘棋’思维已成为全区各镇街各部门的发展共识。”高明区发展规划和统计局是此项改革的牵头部门，该局常务副局长廖冠明对改革带来的变化也深有感触。

    在多种利好因素加速集聚的推动下，高明招商引资迎来重大突破。据统计，今年1—8月，高明区共引进项目68个，合同投资总额为249.67亿元，同比增长109.8%。值得注意的是，高明仅用今年前5个月时间便赶超了去年全年引资总额，截至8月底全区招商引资总额已是去年全年总和的176%。资本的加速集聚印证着高明区域吸引力的增强，高明的发展后劲也正愈加强劲。

    “高明的一街三镇一新城，恰如一个手掌的五个指头，如果各自用力，所产生力量是有限的，但是我们把这五个指头攥成一个拳头，力量就大得多了。”徐东涛表示，面对日趋激烈的区域竞争，高明各镇街只有在“全区一盘棋”统筹下拧成一股绳，才能更好地抢占发展先机。

    盘活公有资产

    增强新一轮大发展的造血功能

    纵观本轮区镇管理体制改革，其涉及改革子课题达到22项之多，且各个子课题环环相扣，具有较强的系统性。如沧江工业园启动实体化改革后，核心区面积从13平方公里扩展至50平方公里，需要通过土地资源的区级统筹，加大土地收储力度；而增强城乡规划发展的区级统筹，必须以基础设施一体化为先导，实现基础设施在全区的互联互通。

    因而要实现各个改革子项目之间的良好协作，必须有大量资金作支撑，单靠高明当前薄弱的财政资金推动显然较为困难。因此，如何进一步激发全区公有资产的活力，推动公有资产更有效地参与高明的大建设、大发展中来，已成为高明亟须破解的难题。

    基于此，今年3月，高明区正式启动了新一轮公有资产管理体制改革，将公资办从区财政局脱离出来，成立了独立运作的公资办党委。由高明区公资办牵头对区属国有企业现有人、财、物进行清查摸底，在此基础上，高明构建起“区公资办—集团公司（一级监管企业和机构）—经营主体（二级企业）”的三级管理体系，并把原有的14家一级国有企业整合重组为6家。

    “在经营理念上，明确高明公有资产要发挥‘船小好掉头’的优势，只要有利于国有资本保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能，就要敢于突破、大胆创新。”梁耀斌说。

    在具体项目上，高明积极推动区级公有资产重点参与珠三角新干线航空港区规划建设、高建广场、区现代有轨电车示范线首期项目、海口国际航运港区项目等重点项目中去，不断提高高明区公有企业的核心竞争力和资源配置效率。

    经过一段时间的努力，高明公有资产管理体制改革成效已初步显现。据统计，截至今年6月底，全区公有资产总额达到92亿元，同比增长44%；净资产25亿元，同比增长96%；国有资本收益2亿元，同比增长49%。今年以来高明区公有资产企业还积极参与了西江新城公办小学项目、高明区粮食储备库等重大项目建设的竞投，进一步发挥了公有资本在支撑高明区经济社会发展中的作用。

    ■相关

    速读高明区镇体制改革成效

    ▶出台机制历来最多

    自区镇体制改革启动后，各部门紧锣密鼓制订出台了产业招商、公有资产、土地资源、财权事权等方面的配套方案近30份，使该项改革成为了历来出台工作机制最多的改革项目。

    ▶产业招商成绩突出

    今年1—8月，高明区共引进项目68个，合同投资总额达249.67亿元，同比增长109.8%。

    ▶公有资产保值增值

    截至今年6月底，全区公有资产实现资产总额达到92亿元，同比增长44%；净资产25亿元，同比增长96%；国有资本收益2亿元，同比增长49%。

    ▶事权财权相互匹配

    今年1—8月，高明区财政及时划拨镇街补助资金4.78亿元，进一步缓解镇级财政压力，解决了部分历史民生欠账问题，推动了镇街工作重心逐步回归基层治理和公共服务本位。

    ▶土地资源统筹利用

    建立了土地集约利用新机制，大幅提高土地资源配置效率，土地出让办理时限由原来53个工作日缩减至39个工作日，上半年清理闲置用地近500亩。

    ▶一本规划一本蓝图

    启动了“多规合一”编制立项，制定了村庄规划全覆盖方案，理顺了区镇街两级在编制总体规划、控制性详细规划、控规调整及动态维护等方面的责任和权利。

    ▶观察眼

    为理顺区镇运行机制

    提供“高明样本”

    在高明960平方公里的土地上，分布着“一街三镇一新城”。作为高明经济社会发展的主战场，在高明恢复建制36年来的大多数时间里，以专业镇为代表的乡镇经济为高明发展作出了特殊贡献，荷城街道、杨和镇、明城镇、更合镇均被评为省级技术创新专业镇。

    但是，随着经济社会的持续发展深化，高明传统专业镇经济的瓶颈日益显现。如镇街以往掌握着行政区域内对企业引进、土地开发的主动权，镇街间以比拼土地、政策优惠等形式进行低层次竞争，带来了环保把控不严、罔顾产业长期效益等发展弊端。并且在区域竞争日趋激烈的外部条件下，单靠镇街各自为政，越来越难以招到高附加值的优质项目。

    在此背景下，强化区镇体制改革对高明来说已势在必行。一方面，由于区一级的统筹能力更强，在产业招商、土地资源等领域有着更好的前瞻性，加强区级统筹可以突出“集中资源办大事”的集约理念；另一方面，从镇街角度来看，通过强化区级统筹做大全域的“蛋糕”后，区级对镇一级可适当增加财力、人力、物力等方面的倾斜和支持，促进城乡统筹发展和公共服务均等化，从长远来看，也更有利于提升镇一级的发展水平和活力。

    如果从全国的视野来看，如何推动区镇两级运作更顺畅，进一步增强镇街发展活力，其实是许多地方在共同加快探索的命题。

    在珠海西部，斗门区等多个区通过对行政区划、工业园区管理体制机制的调整，在区的统筹之下创新了镇域管理的体制机制，夯实了珠海镇域经济发展的根基；在江苏省江阴市，该市对临港开发区与璜土镇实施了区镇一体化管理改革，使区镇间在资源的有效整合、政令的通畅效率方面有了明显的提升；在上海浦东新区，近期启动实施了新区统筹核心发展权和下沉区域管理权的改革工作，努力解决发展不平衡、事权责任不匹配、社会治理精细化程度不够等突出问题……

    将视线拉回高明，“强化区级统筹，增强镇街发展活力”作为今年高明区15项改革任务里的头号改革工程，经过半年的实践，对前期列出的22项改革子项目做出了一一解答，初步形成了“统得了、放得下、接得住、用得好”的区镇管理新模式。

    然而，该项改革也还有区镇财权事权改革等“硬骨头”有待进一步破解。同时，如何将各改革子项目点、线、面结合，使高明区镇体制改革的广度、力度进一步拓展，仍有待进一步探索。

    当前，高明面临着粤港澳大湾区加快建设、珠三角新干线机场加快规划选址等重大历史机遇，抢抓发展机遇，高明明确了打造“珠西先进制造高地、岭南美丽田园新城”的目标。

    不过，如在地图上以高明区更合镇为支点，画同心圆可以发现，半径60公里范围内，肇庆、云浮、开平等周边区域同样涵盖其中。也就是说，目前高明所面临的重大发展机遇其实是相对的，周边其他区域同样可以分享机遇红利。这就要求高明更要加快抢抓机遇的紧迫感，进一步增强区级统筹合力、破除分散发展瓶颈，使区镇体制改革成为高明自我革新的一个重要突破口。

    而从更广的层面上看，高明如能通过区镇体制改革，实现区镇运行机制和流程的科学再造，不仅可为高明新一轮大发展扫清制度障碍，也能为全省、全国类似县域提供样本借鉴、贡献高明经验。

    期待曾借修建龙高路开创全国县域到辖区外借地修路先河，通过“要明鹤兴”合作机制首探广东县域一体化合作先河的高明，再度给外界以惊喜。