生态资源司法保护“加速度”: 多地环保公益诉讼“零突破”

本报记者 王峰 北京报道

导读

    《中国民事公益诉讼年度观察报告（2016）》指出，环境公益诉讼案件数量偏少，这既与环境公益诉讼制度尚且处于试点阶段有关，也与地方政府为追求经济发展而容忍环境污染或生态破坏密切相关。

    环境诉讼案件正进入“爆发期”。多地司法机关近日发布数据显示，过去一年，环境公益诉讼案件、环境刑事案件数量大增。

    尤其是环境公益诉讼不断增多。21世纪经济报道记者发现，很多地区涌现首例环境公益诉讼。2017年12月21日，江苏昆山首起刑事附带民事公益诉讼环保案件开庭；同在当日，河南濮阳市首例环境公益诉讼案开庭；2017年12月29日，安徽省广德县人民法院公开庭审理宣城市首例环境民事公益诉讼案；2018年1月9日，马鞍山市博望区人民法院公开审理了马鞍山首例刑事附带民事环保公益诉讼案……

    事实上，包括山西、河北等多地的环境公益诉讼，在2017年以来纷纷出现零的突破。

    在诉讼案件突破的同时，多层次、多角度的环保司法体系正在不断构建。

    1月9日，环境保护部召开贯彻落实生态损害赔偿制度改革方案视频会，大力推进生态环境损害赔偿制度改革。会议提出，贯彻落实《生态环境损害赔偿制度改革方案》要把握好几方面的要求，包括授权地方细化启动赔偿的具体情形；进一步明确了地方人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼与社会组织、人民检察院等法律规定的机关提起的环境公益诉讼的关系等。

    “我认为，这样两种环境公益诉讼形式将得到更多发展：环境遭到损害后请求赔偿的诉讼；以行政机关为对象，意在督促和监督执法的行政公益诉讼。”1月9日，北京大学法学院副教授王社坤告诉21世纪经济报道记者其。

    环境公益诉讼进入密集期

    如何打好污染防治攻坚战？中央经济工作会议召开后，最高人民检察院表示将加大对环境污染犯罪的打击力度，深化破坏生态环境专项立案监督活动，依法履行督促起诉、支持起诉、提起公益诉讼等职能，监督负有管理职责的行政机关依法履职。最高人民法院也表示将完善环境公益诉讼制度。

    近日，各地检察机关陆续公布了一批环境公益诉讼数据。重庆市检察机关2017年共立案环境公益诉讼114件，办理诉前程序案件101件。

    2017年1月至12月22日，四川省检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件109件，共督促修复被污染、破坏、违法占用的林地、耕地、湿地、草原1748.2亩。

    江苏省检察机关自2017年7月1日至11月底，提起环境公益诉讼案件22件，办理诉前程序案件436件，并将入额检察长、分管副检察长是否直接办理公益诉讼案件纳入司法办案考核。

    2018年1月初，广西、重庆两地党委政府分别印发专门文件，支持检察机关提起公益诉讼工作。

    检察机关提起环境公益诉讼从2015年7月开始试点。数据显示，截至2016年12月，各试点地区检察机关发现公益诉讼案件线索5765件，但向法院提起诉讼的只有495件。

    《中国民事公益诉讼年度观察报告（2016）》指出，环境公益诉讼案件数量偏少，这既与环境公益诉讼制度尚且处于试点阶段有关，也与地方政府为追求经济发展而容忍环境污染或生态破坏密切相关。

    但报告也指出，伴随着检察机关提起公益诉讼试点接近尾声，各地法院受理检察机关提起公益诉讼案件大幅度增长，2017年前两个月全国法院受理包括环境资源保护在内的各类检察机关提起的公益诉讼案件453件。

    “专业律师应该可以代理检察机关提起的环境公益诉讼，目前毕竟此类案件数量不多，要求所有检察机关设置专门机构和检察官，可能会浪费资源。”中国环境资源法学会理事、北京环鸣律师事务所主任胡玉来1月9日说。

    公益诉讼类型多样化

    2018年1月1日起，生态环境损害赔偿制度改革在全国启动。环境保护部1月9日召开贯彻落实生态环境损害赔偿制度改革方案视频会，指出将会同最高人民法院、最高人民检察院、司法部等相关业务指导部门，推动解决各地在试行过程中遇到的问题。

    浙江省检察院1月4日出台了全国检察机关首个相关工作意见，提出大力支持行政机关主张生态环境损害赔偿权利，有条件的地方要探索建立府院协作机制。

    “未来会更多出现省市级政府主张生态环境损害赔偿的诉讼。由于生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度有一定的交叉，这意味着环境公益诉讼工作今后将会进行一定的调整。”王社坤说。

    最高法院1月5日印发了一份关于审理海洋资源环境损害赔偿纠纷案件的司法解释，就明确将此类由国家索赔的案件定性为民事公益诉讼。

    “环境公益诉讼将出现原告主体多元化的新局面，包括检察机关、社会组织、省市级人民政府和行使海洋环境监督管理权的部门，这其中，检察机关提起的案件数量将一马当先，社会组织提起的案件数量会保持稳定。”中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇说。

    目前尚未明确的是，行政机关是否会是生态环境损害赔偿诉讼的唯一主体。

    《中国民事公益诉讼年度观察报告（2016）》指出，如果立法予以了肯定，那么环保组织与检察机关只能提起生态环境损害赔偿以外的其他公益性诉讼请求，并以行政公益诉讼的方式督促行政机关积极提起民事公益诉讼。

    “这一方面降低了环保组织与检察机关提起环境民事公益诉讼的积极性，另一方面加大了地方政府为追求 GDP增长而不积极全面追索生态环境损害赔偿的制度空间。”上述报告指出。

    报告还指出，如果未来立法将行政机关作为生态环境损害赔偿诉讼的第一顺位主体，环保组织与检察机关在行政机关没有全面追索生态环境损害赔偿的情形下，可以将（剩余的）生态环境损害赔偿列入其提起的环境公益诉讼的诉讼请求范围。

    “未来会出现多个类型的主体作为共同原告提起的环境公益诉讼，目前已有这样的案件在酝酿推动之中。”马勇告诉21世纪经济报道记者。

    推进跨行政区划集中管辖

    污染治理的障碍之一在于地方政府的地方保护。最高人民法院副院长江必新2017年12月表示，要逐步推进环境案件跨行政区划集中管辖。

    北京市第四中级人民法院院长吴在存曾撰文指出，生态环境具有整体性和区域性的内在特征，环境介质具有跨区划流动的特点，污染环境、破坏生态的行为也往往带有跨区域因素，相应的要求进行整体性司法保护，跨区划法院的设置与环境资源案件的审判特点正相契合。

    北京市四中院和上海市三中院是我国最早的跨行政区划法院试点。数据显示，近两年半来，上海三中院受理环境资源刑事案件90件，审结79件。

    此外，河北省高级人民法院1月8日发布白皮书介绍，石家庄、邢台等六个中级法院对全省环境民事公益诉讼案件实行集中管辖，实现环境民事公益诉讼案件跨行政区划集中审判。

    未来，整个京津冀地区的跨区划环境案件也将实行集中管辖。最高法院院长周强在2016年5月的京津冀法院联席会议第一次会议上提出，探索京津冀地区的跨区划环境资源案件集中在河北管辖的制度。

    “开展环境案件集中管辖可以采取多种形式，比如指定某个中级法院管辖，或者将铁路运输法院、林业法院增加管辖范围。对于审理跨流域环境案件，还可以新设专门审判机构。”马勇告诉21世纪经济报道记者。

    但开展集中关系需要同时推进区域协调联动机制。江必新就曾撰文指出，法院实行集中管辖或专门管辖，但检察和公安机关仍延续传统管辖模式，会带来三部门之间乃至不同层级办案机关之间沟通协调不畅的问题。

    “从目前的实践经验来看，越是经济发达地区，对环境司法的地方保护越弱。应该在跨区划审理的案件积累了一定数量后，适时启动跨区划关系对破解地方保护的评估。”胡玉来告诉21世纪经济报道记者。

    按照惯例，中央政法工作会议在每年1月召开，在过去两次中央政法工作会议上，环保领域都被作重点强调。完善环境公益诉讼制度，推动构建生态环境损害的修复和赔偿制度，已进入中央经济工作会议召开后最高司法机关的工作部署。