多层次养老保险改革寻求突破，“一支独大”亟须改变

从1997年正式建立到如今这整整20年来，我国城镇职工养老保险制度一直都在处于“摸着石头过河”实验状态。显然，这一状态已经无法应对党的十九大提出的“中国特色社会主义进入了新时代”的新要求。

十九大报告要求，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成表示，这一报告正式开启了全面建成中国特色社会保障体系的大幕，对于促使我国社会保障制度从长期试验性改革状态走向成熟、定型具有十分重大的意义。

10月17日，郑功成与世界银行社会保护局前局长、养老金改革负责人、奥地利科学院院士霍尔茨曼教授在中国人民大学围绕全球养老金制度改革进行对谈。

双方均认为，社会保障要提供稳定的安全预期，中国的养老金急需定型；所有国家都需要建立多层次或多支柱养老金体系，但必须要先做好第一层次（支柱）。

郑功成说，养老保险体系层次的增加实质上是从一个制度走向另一个制度体系，是结构性调整，也是责任分担机制与权利义务关系的重新调适。法定公共养老金的替代率要降下去，但必须巩固其公共性，维护其可靠性、稳定性。

郑功成与霍尔茨曼

第一支柱“一支独大”需改变

上世纪90年代中期，在世界银行的推动之下，我国建立了三支柱的城镇职工养老保险制度，第一支柱为“社会统筹+个人账户”的基本养老金，第二支柱为企业年金，第三支柱为自愿性个人养老储蓄。

日前举行的“多层次养老保险体系建设研讨会”上，中国劳动社会保障科学研究院院长金维刚介绍，我国已建立比较健全的基本养老保险制度，2016年基本养老保险参保率达到85%，替代率达到67%左右，但第一支柱“一支独大”。我国企业年金发展严重滞后，参加企业年金的职工比例只占城镇职工的7%，第二支柱是“一块短板”。作为第三支柱的个人养老金制度建设还是“一棵幼苗”。

金维刚说，我国多层次养老保障体系面临人口老龄化加速，职工养老保险制度抚养比失衡、“统账结合”的制度模式遇到困境、养老保险扩面征缴筹资难度增大、养老保险基金保值增值问题突出等挑战。

截至去年底，我国60岁以上的老年人口已经突破2.3亿，占总人口的比重达到16.7%，我国养老保险制度建设初期的上世纪90年代，养老保险的抚养比是5∶1，五个参保人养一个退休人员。随着老龄化的加剧，现在的抚养比已经降到了2.8∶1，即2.8个人养1个人。

基本养老保险基金的可持续性被人社部部长尹蔚民列为实现“老有所养”的两个“硬骨头”之一，老龄化加速导致抚养比的持续下降，将对养老保险的基金支付压力、可持续发展都带来严峻的挑战。

作为第一层次的养老保险制度虽“一支独大”但也“独木难支”。郑功成表示，构建多层次养老保险体系是当今世界养老金制度改革的最大共识，也是不可逆转的发展潮流。中国提出建设多层次养老保险体系，是对单一层次养老保险制度的巨大改进。

企业承担的基本养老保险费率过高、负担过重，是我国第二、三支柱难以发展起来的根本原因。高费率严重挤压了企业年金和商业养老保险的发展空间。

公开数据显示，截至2016年，中国基本养老保险基金累计结余达4.4万亿元，作为养老金战略储备基金的全国社会保障基金约2万亿元，企业年金的规模约1.1万亿元，纯粹的商业养老金约0.5万亿元，这四项相加约为8万亿元，而中国2016年的GDP总量是74万多亿元，中国的养老金积累总量其实已经超过了GDP的10%。

郑功成说，中国养老保险基金的问题不是总量而是结构不当，因为在这些基金中，支撑第一层次养老保险制度的第一、二项基金要占其中的80%左右，这显然过大，而第二、三层次的养老保险基金则明显不足。

郑功成表示，在一个整体的多层次养老保险体系框架下，关键是要理性地界定不同层次的结构功能，中国需要尽快促使法定基本养老保险制度走向成熟、定型，核心是要统一制度、强化共济功能、促进制度公平，同时明确第一层次立足于保基本，进一步降低替代率，为第二、三层次养老保险发展留出空间，并确定相应的财税支持政策。

霍尔茨曼认为，多层次养老金必须要先巩固第一支柱，在此之上才能产生多样性的第二、三支柱。没有稳定的、有预期的第一支柱，促进基本消费平滑的第二、三支柱也不可能发展好，那么，资本市场就不能发挥太多作用。

他说，如果想给个人决策留出空间做投资决定，需要有政府提供适当而不过度的保障，而让其他供给者发挥功能。例如，给教授的养老金如果和其他劳动者一样高，那么教授们就会做额外的投资。

郑功成说，中国原来的养老金制度是现收现付的，替代率非常高，甚至可以达到100%。现在构建多层次养老保险体系，需要将第一层次的替代率降下来，实际上是要通过第二、三层次增加积累和基金，增加与资本市场的对接。

“虽然降低替代率但不能动摇第一层次的根本，要把它建成公共的、可靠的、稳定的、现收现付的、能够世世代代都可以依靠的制度。”郑功成说。

霍尔茨曼称，如果多层次的养老保险制度能够给企业一个清晰的框架，那么它们就会对企业年金非常感兴趣。企业年金的优势是有利于人力资源管理，也是避税的手段。以美国为例，过去40年企业年金都发展得很好。1970年时企业年金占养老金给付的比例小于5%，2014年超过了50%。

郑功成则认为，中国还不具备美国的条件：法定基本养老金保险还没有定型，人民的所得还不太高，资本市场还不发达。现在积累的8万亿养老基金就事实上在不断贬值，如果再追求基金积累规模做大，风险会更大。因此，对中国这样的发展中国家而言，还需要更加审慎，并创造条件发展第二、三层次养老金。

适度保障不走福利国家之路

十九大报告要求提出全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，其中“权责清晰”、“保障适度”是新提法，也是对这几年来社保领域“公平与效率之争”的回应。

郑功成表示，人民对公正社会或社会公平的诉求，即主张公平的社会保障权益，这是伴随社会经济发展必然持续高涨的问题。但中国不太主张走福利国家的道路，而是主张着力建立与就业、收入关联的制度安排，尽可能地让人们通过参与劳动获得更好的社会保障。

霍尔茨曼认为，养老金对劳动力市场的影响非常重要，如果社会保障太慷慨，人们不需要通过努力工作就获得福利，而正式雇佣部门就需要缴更多的费或税，这样不利于激励正规就业。世界银行提倡的理念是“要确保将每个人带上船，并且不会被中途赶下船”，不希望社会福利阻碍劳动力进入市场。

郑功成说，中国在奉行共享发展理念时，加入了共建理念。共建强调的就是共同参与、共同建设。强调权利和义务相结合，是中国社会保障制度建设的基本的价值取向。

在实践中，即使针对最穷的群体，养老保险、医疗保险也不是免费的，政府可以暂时帮助或者代替其缴费，待其有能力时则需要自己缴费，因此，这不意味着免除其缴费义务，而是一定要承担缴费义务。

强调权利义务相结合的原则也是霍尔茨曼的价值观。他说，人们不能指望政府承担所有福利，但是实现权责结合需要有两个条件，一是个人要有足够的信息、教育、知识、经济、财务等方面的储备为将来做准备，二是有规范的资本市场及工具。

“如果个人缺少对未来该做何种准备的知识和可用工具，实现权责结合也是非常困难的，对富裕发达国家如此，对新兴经济体更甚。”霍尔茨曼说。

霍尔茨曼还表示，社会保障的问题有很多解决方式，但核心是要通过劳动力市场来解决，资本市场能够发挥的作用非常有限。在养老金改革中，延长退休年龄是平衡社会公正和可持续问题的重要手段。长寿不是问题，但是长寿对养老金带来的压力应该通过延长劳动来化解。

超越“空账”谈改革

自从城镇职工基本养老保险制度引入个人账户以来，“空账”问题就备受关注，2015年，个人账户的累计记账额已经高达4.7万亿元，其中，实实在在积累的资金还不到3300亿元，空账高达4.4万亿元。

郑功成和霍尔茨曼不约而同地认为，研究中国养老金问题要超越空账本身，“空账”问题不是简单的经济金融问题，而是一个治理问题。

郑功成说，近20多年来，无论是理论界还是政策层面，一直将基本养老保险中的个人账户视为焦点，新一轮的改革需要摆脱个人账户和所谓空账问题的束缚。

郑功成认为，法定的基本养老保险制度最好是不要个人账户，无论是做实的还是名义上的，因为这一层次应当突出地体现公平的价值取向，而在第二、三层次则可以采取个人账户制，无论是做实还是名义账户。

名义账户制度（NDC）的学名为“名义缴费确定型”，其本质有两点：在融资方式上实行现收现付制，在给付方式上采取缴费确定型。简而言之，就是以后个人账户中没有真实资金，而是对个人缴费进行记账，把缴费和收益都计入账户，作为未来发放的依据。

霍尔茨曼表示，NDC并不是解决中国养老保险制度问题的“万能灵药”。比如，NDC或许可以解决空账，但它解决不了社会统筹难以适应劳动力市场调整的问题，即使解决了“空账”，如果社会统筹部分仍然是扭曲的，养老保险制度也难以达到整体上的最佳效果。

霍尔茨曼也同意公共养老金应该主要基于现收现付的财务模式。空账问题不仅是金融市场的问题，更是政治经济学问题。人们期望更多的投资回报，但是政府由于风险太高而不会统一。在从现收现付型养老保险制度转向积累制时，政府应该对转轨成本负责，但政府也很难做出承诺。

养老金改革的挑战

从全世界范围来看，在1981~2011年间，有36个国家实施了把公共养老金由给付确定型现收现付制（NDB）部分或全部转换为缴费确定型积累制（FDC），一些实施了部分积累制的国家还同时实施了把NDB制度转换为点数制和记账制（NDC）的改革。但世界各国最近的情况表明，36个国家中有21个国家撤回了这种改革，其中有9个国家全部撤回了。

霍尔茨曼说，这些国家养老金改革失败的原因多种多样，有的是金融产业的条件不具备，有的是财政支持跟不上，有的是政府或政治支持发生了变化，有的是强占私人财产或者降低了显性的公共债务等等，这表明养老金系统改革面临着很多挑战，包括筹资、个人化、贫困与政治经济四大挑战，而来自劳动市场与人口结构变化的挑战越来越明显。

郑功成认为，从NDB转向FDC大多是发展中国家，现在这些国家又大多从积累制回到或部分回到现收现付制，包括实现完全积累制的智利在2008年重建团结养老金（实质是公共养老金）。这不仅意味着积累型、账户化的养老金面临的风险巨大，还表明现收现付型公共养老金具有它的生命力。

同时，鉴于1998和2008年两次国际金融危机就给中国经济带来了很大的损害。对基金制养老保险保持警惕是必要的，尤其是法定的基本养老保险。中国现在的各种养老基金积累总数达8万亿元，这一数字还在持续增加，贬值风险不仅是现实的，更是需要认真应对的、长远的重大问题。

因此，郑功成不赞成在法定基本养老保险制度上大做文章，而是主张确保一个稳定的、共济型的、现收现付的公共养老金制度，给老百姓一颗定心丸。他说，如果养老金系统性改革只是走向积累制、个人账户化，离人们期望一个确切的、公平的制度安排将愈行愈远。

政府公共干预的边界

十九大报告将老有所养列为民生七有之一，将养老问题列为民生五难之一。郑功成认为，这是十九大对养老问题的基本定位。但如果进一步分析民生问题的解决程度和老龄化带来的深刻变化，以及老年人对社会服务需求的持续高涨，就不难发现，老有所养已经成为民生七有之首，养老服务正在成为民生五难之最。

尹蔚民表示，从养老保险来看“老有所养”面临的另一个“硬骨头”是怎样让所有人都能够参加养老保险，进一步扩大覆盖面。

目前，养老保险的覆盖率超过了90%，但中国人口基数大，还有一个亿的人没有参加。这一亿人主要是三种人：一是灵活就业人员；二是新业态就业人员，比如互联网业、快递业等；三是中小企业人员，特别是以农民工为主体的从业人员。这三类人员现在还没有完全参加到养老保险制度当中。

还有一亿人没有参加到养老保险制度中

尹蔚民表示，解决这一亿人参保的问题，要全面实施全民参保计划。全民参保计划能够登记到所有未参保人员的具体情况。通过这个计划，动员那些没有参保的人员参加到养老保险制度里面来。

郑功成说，机构竞争加剧（包括公共部门、营利部门、非营利部门）与个人自由主义高涨，对养老保险制度安排灵活性的诉求高涨，以及技术进步与信息化带来的劳动关系新变化与新业态，人口的高流动性等对养老保险制度的发展提出了新的挑战。下一步养老保险制度需要赋予机构和个人以相应的自主权。