赛迪研究院工经所研究员梁一新： 美“301调查”报告证据过于主观 单方加征关税违反WTO协定

本报记者 夏旭田 北京报道

导读    

    美国如果根据“301调查”单方面中止关税减让，对中国500亿美元的商品提高关税，则必然违反WTO协定的义务或承诺，中国可以直接进行贸易反制。

    近日，美国发布的“301调查”报告声称，中国有关技术转让、知识产权和创新的法律、政策和做法是“不合理的”或者“具有歧视性”，且给美国经济带来500亿美元的损失。

    该调查建议美国贸易代表（USTR）在WTO起诉中国“歧视性的技术许可做法”，并对中国的航空航天、信息通信技术、机械等行业加征25%的从价税，同时限制中国“旨在获得美国关键技术的投资”。

    美国总统特朗普随后签署总统备忘录称，依据“301调查”结果，将对从中国进口的商品大规模征收关税，并限制中国企业对美投资并购。

    作为此番中美关系骤然收紧的策源地，美国“301条款”是一个怎样的制度？对华发起的“301调查”是否有客观的证据与公允的依据？WTO成立后，“301调查”本身是否还具有合法性？在WTO做出裁决前美单方加征关税是否违背世贸规则？中国应如何应对“301调查”？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了工信部赛迪研究院工业经济研究所研究员梁一新。

    “301调查”证据多来自美企问卷

    《21世纪》：能否介绍下美国“301条款”的来龙去脉？此次，对华发起的“301调查”是“一般301”还是“特别301”？

    梁一新：美国“301条款”是指美国《1974年贸易法》授权USTR和总统可以自行或应申请决定对其他国家政府的不合理或歧视性做法进行调查，并采取制裁措施的条款。

    《1988年综合贸易和改革法案》对“301条款”进行修改，在“一般301”基础上增加了“特别301”和“超级301”。其中“特别301”专门用于保护美国知识产权以及确保美国知识产权产业在他国的市场准入；“超级301”主要是聚焦贸易自由化。

    本次美国对华“301调查”依据“一般301”条款。美国主要论点是中国的法律、政策和措施存在“不合理”或是“歧视性”现象，并对美国商业造成了负担和限制。具体涉及“中国强制技术转让”、“削弱美企对技术的议价能力”、“政府支持中国企业通过收购系统地获得美国技术”，以及“中国政府的黑客行为”等，不仅仅是中国知识产权问题，因而不属于“特别301”。

    《21世纪》：美“301调查”的依据是“不合理”、“不公平”，后者是否有公允的判断标准？

    梁一新：根据301（d）（3）（a）款规定，“不合理”是指“一国的法律、政策或措施虽然并不必然违反或与美国的国际法权利不一致，但它是不公平和不公正的”。

    具体情境可能包括：一是不公平和不公正的行为，比如设立企业的公平和公正的机会，即使一国符合TRIPS协定但仍然未对知识产权进行充分有效保护，拒绝在知识产权保护方面给予美国人非歧视的市场准入机会，对反竞争行为规制不利等；二是该国的政策和措施让某一企业或某一产业在出口上面更具有竞争力；三是存在持续性的行为；四是未能履行与美国是共同成员方的相关协定中的承诺。

    美国“301调查”是属于美国国内法律规定，其对于“不公平”或“不合理”的判断主要是基于美国利益，考察外国政府是否对美国企业造成利益受损，因而对于“不公平”判定虽有原则但无统一标准。从3月22日美国发布的“301调查”报告也可以看出，美国政府证据来源主要是美国企业问卷调查，存在众多主观因素。

    美单方中止关税减让违反WTO协定

    《21世纪》：在WTO成立后，美国单边启动“301调查”程序是否还存在合法性？

    梁一新：WTO专家组在欧盟DS152案件中曾有条件认可美国“301条款”强制性措施的合法性，不过也强调，其前提条件是美国必须遵守其《行政行为声明》和美国向专家组所作承诺，即美国贸易代表只能根据世贸组织DSB（世贸争端解决机构）的裁决作出“301条款”项下的制裁措施。

    1999年1月26日，欧共体曾就美国“301条款”违反WTO规则提交DSB裁定。欧盟认为，301（a）款项下的程序事项违反WTO规则，理由是301调查程序所需时间比WTO调查要短，这意味着美国可能会在WTO争端解决机构发布最终调查报告之前就发布301报告，并在WTO授权之前就单方面启动中止减让制裁。

    在案件进行过程中，美国行政办公室作出《行政行为声明》，承诺遵守WTO义务的基础上实施“301条款”，且美国政府向专家组承诺，将会根据世贸组织DSB裁决作出中止减让的制裁。基于此，专家组认为301（a）条款项下的程序事项没有违反WTO，但前提是美国遵守其承诺。

    《21世纪》：那么，此次美国对华发起“301调查”，是否也应该在WTO的框架下来解决，在WTO做出裁决前单方面发起加征关税的措施是否违背世贸规则？

    梁一新：美国“301条款”分为强制性措施和任意性措施两种。根据301（a）规定，如果美国与被调查国家签订有贸易协定，此时如果USTR认定该国的政策损害了美国在贸易协定项下的利益，则USTR必须对该国采取反制措施。

    而301（b）则规定，如果美国与被调查国家没有签订贸易协定，USTR可以自由裁量是否对侵犯美国贸易利益的国家采取反制措施。

    由于中美之间除了WTO协定外没有其他贸易协定，故此次对华301调查依据的是301（b）款的任意性措施。

    美国启动“301调查”程序本身并不违反WTO协定，启动调查也是其国内主权事务，如果在此过程中发现中国违反WTO协定，其可以通过WTO争端解决机制解决。

    此次美国“301调查”报告也的确将诉诸WTO作为解决方案之一，3月23日美国在WTO争端解决机制项下向中方提出磋商请求，指称中国政府有关技术许可条件的措施不符合《与贸易有关的知识产权协定》（Trips）有关规定。

    尽管我们不认同美国对中国的质疑，但是仍尊重美国在WTO多边框架内解决争议的权利，对此建议中国政府积极应诉，保护中国利益。

    但美国如果根据“301调查”单方面中止关税减让，对中国500亿美元的商品提高关税，则必然违反WTO协定的义务或承诺，中国可以直接进行贸易反制。

    “301调查”

    存在谈判和解可能性

    《21世纪》：您认为，美方发起“301调查”的真正意图在哪里？在“301调查”报告中，美国将对华发难的箭头指向了中国的产业政策，对此您怎么看？

    梁一新：美国“301调查”是美国对华系统性战略约束的重要一环，不应就“301”谈“301”，而应从中美经贸格局演变的大背景下思考这一问题。

    金融危机后中国经济实力和全球地位的大幅提升，中国GDP占美国比重由1990年的6.7%上升至2017年的67%。2013年中国成为货物贸易头号大国，不仅轻工、纺织、钢铁等传统产业出口优势强劲，而且由于中国抓住了新一轮科技革命和产业革命变革的机遇，高铁、发电设备、通信设备等高端产业的国际竞争力也获得大幅提升。

    除了产业竞争力的提升，中国参与全球事务的实力和影响力也在不断提升。从美国角度看，中国作为第二大经济体正在越来越多地挑战美国这一全球最大经济体的全球主导权。

    在此背景下，全球化使美国资本获益的同时也的确使得美国贫富差距扩大，美国全球政策的中心开始从“反恐”过渡到“大国竞争”，将“国家安全”与“产业安全”、“贸易安全”等相挂钩。

    从此种意义上讲，不论中国有没有“中国制造2025”战略，只要中国不满足于仅仅处于全球价值链低端，只要中国不满足仅仅生产衬衫和袜子而想要制造高铁和飞机，必然会引起美国的不满。

    《21世纪》：特朗普在签署备忘录时称，中美之间正在进行一场“非常巨大的谈判”，特朗普是否有可能以发起“301调查”作为交易筹码，获取其他方面的谈判利益？如果可能，其希望获得哪些核心利益？

    梁一新：特朗普是商人出身，其对利益得失甚为关注。自1975年至今，美国共发起125起301调查，但真正采取贸易报复措施的仅有11件。据此，我个人认为中美之间谈判和解的可能性还是有的。尤其是，借此加快中美BIT协定谈判，将中方和美方彼此关切的问题通过投资协定方式固定下来，有助于缓解紧张的环境。

    美方诉求应该主要体现在以下几个方面：一是进一步放开汽车、航空制造、金融保险、电信、网络安全等领域的外资准入限制；二是修改中国《技术进出口管理条例》和《中外合资经营企业法实施条例》等美国认为有损美国企业转让技术定价权的规定；三是可能会要求中国约束国有经济，尤其是约束对高精尖行业的专向性补贴问题。

    对于美方诉求，个人建议中国应在坚持国家安全底线的前提下，对于和中国进一步扩大开放和构建开放型经济新体制方向一致的诉求可以统筹考虑，主动对内改革和对外开放。