地方债压力来自于隐性负债

专家指出，仅看官方提供的数据，地方债务压力并不是很大，但问题是一些隐性负债。包括名股实债的PPP、政府购买服务、BT项目、地方政府专项债以及平台公司的融资等

法治周末记者 宋媛媛

近年来，地方政府债券发展迅猛。有研究报告显示，截至2017年年末，地方政府债务余额一跃成为所有债券类型余额的第二位。

目前，2018年省级地方两会已陆续落幕。从地方两会政府工作报告来看，抓好债务存量化解和增量控制已成为2018年各地防范债务风险的重点任务。

然而，据财政部1月17日发布的《2017年12月地方政府债券发行和债务余额情况》，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额1***706亿元，控制在全国人大批准的限额之内，还留有一定空间。

华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康表示，单从数据上看，地方债务压力不是太大。地方债之所以有社会影响力，是源于包括PPP在内的多种隐性负债压力。

多地重点防控地方债风险

“地方政府债券发展迅猛，规模迅速膨胀。”由中国人民大学金融与证券研究所等单位发布的《第二十二届(2018年度)中国资本市场论坛主题研究报告》显示，到2017年年底，地方债务余额已经超过国债，居所有债券类型余额的第二位，占比20.51%。

法国巴黎银行首席经济学家陈兴动曾指出，当前地方债问题迫在眉睫。

他认为，由于目前对于环境保护等方面的强调，降低了对于地方官员GDP增速的要求，使得地方经济增长的压力减轻了许多。但如果增长势头减弱，债务的压力就会变得非常大。

2018年省级地方两会已全部落幕。记者注意到，从地方两会政府工作报告看，抓好债务存量化解和增量控制已成为2018年各地防范债务风险的重点任务。

江苏省政府工作报告提出，切实加强重大风险防范化解。严格政府性债务管理，坚决制止违法违规融资担保行为，防范和化解政府性债务风险。加强地方金融监管，确保不发生系统性区域性金融风险。大力整顿和规范房地产秩序，防控房地产领域风险。

云南省政府工作报告指出，要加强政府债务风险防控。加强对隐性债务的统计和监测，摸清隐性债务底数。明晰债务主体，坚持“谁使用、谁偿还”“谁家的孩子谁抱走”。明确省政府不会为州市县政府债务兜底、“埋单”。严格实行政府债务限额和预算管理，设置政府债务“天花板”，严格控制增量债务。

该省政府工作报告还明确，严格限定政府举债程序和资金用途，对违法违规举债和担保，实行终身问责、倒查责任。

除了云南省，贵州省政府工作报告中也明确提出将出台政府举债终身问责、倒查责任制度办法。严格控制增量，逐步消化存量，规范地方政府举债行为。

公开资料显示，一些省市还明确提出了化解债务风险的任务目标。辽宁省政府工作报告提出，着力防范化解债务风险，3年内全省化解政府性债务3000亿元以上。严格落实化解政府债务3年行动工作方案，从今年起每年化解1000亿元以上。

隐性债务风险较为突出

虽然舆论对于地方债务风险问题较为关注，但2017年5月24日，财政部有关负责人就穆迪调降中国主权信用评级有关问题答记者问时谈及地方债务问题时表示，截至2016年年末，我国地方政府债务余额15.32万亿元。2016年我国政府债务的负债率(债务余额/GDP)为36.7%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

另据财政部1月17日发布的《2017年12月地方政府债券发行和债务余额情况》显示：至2017年12月末，全国地方政府债务余额1***706亿元，控制在全国人大批准的限额之内，还留有一定空间。

有专家指出，仅看官方提供的数据，地方债务压力并不是很大，但问题是一些隐性负债。包括名股实债的PPP、政府购买服务、BT项目、地方政府专项债以及平台公司的融资等。

贾康在博智宏观论坛第二十六次月度例会上表示，地方债务压力来自于新一轮PPP大发展所带来的隐性负债的担心。16万亿元的地方债存量，不足以令大家这么兴师动众地共同致力于防范风险，主要还是看重除地方债阳光化的存量之外，新的隐性债在哪里。

他指出，近年来，由于严控地方债，PPP成为了地方政府筹措资金发展地方的重要补充手段。PPP建设和运营期里的实体是股权清晰的混合所有制的SPV(特殊项目公司)地方政府只占小头，不控股。希望“四两拨千斤”引入社会资本。

但其中常常隐含着不少问题，首先是“名股实债”。PPP强调要有较长的运营期。不少地方政府向社会资本方承诺本金回购、给予最低收益、企业股权回购等安排，即名为股权投入、实为债权融资，承诺在PPP项目运营后的若干年内将股权回购，最终仍由财政兜底风险。或者是签订“保底条款”，将本应该共担的风险，全部由政府一家承担兜底。有的PPP演变成为了拉长版的BT项目，项目先由企业垫资做，政府再以按揭的方式还本付息。

另外，债务风险问题还在于，债务存在，但债务对应的资产不知道还是否存在。陈兴动曾指出，这里有两个“说不清”：一个是说不清楚有多少债，另一个是说不清楚这么多的资产在干什么，有多少收益。没有了相对应资产的负债就应该核销掉，用其他有效的地方国有资产置换出来，逐步推进市场出清。

要从发展模式转换做文章

“长期以来，中国经济的高速增长很大程度上是建立在人口红利和土地、房地产等规模增长上。”首都科技发展战略研究院副院长赵峥指出。

这种经济的高速增长具有吸收、化解或后推债务风险的功能。

***发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦曾在博智宏观论坛上举例说道，在上世纪90年代末，一家资产管理公司处理坏账的过程中发现，其接手的某工厂一段时间后资产质量转好。由于经济的高速增长带来了地价上升，该厂厂房底价翻涨，职工也被重新安置，风险被有效化解。

但由于中国由高速增长阶段转向高质量发展阶段，一些地方还没能转换经济发展模式，没有找到新的经济增长点，缺乏化解债务的能力。赵峥说：“发债的核心问题是看能否还债，是否具备较强的偿债能力。偿债能力较差，则风险隐现。”

党的十九大报告提出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，要“推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”“不断增强我国经济创新力和竞争力”。

“在质量变革，效率变革，动力变革的带动下，未来的发展方向应该是不断寻找转换升级方式。发债可以，国家鼓励的是节能环保，科技创新的投入。削减低效率、低产出领域的投入。”赵峥说。

“另外，数据上看，地方政府债务呈上升趋势。2017年，全国发行地方政府债券43581亿元，这个规模已经不小了。2008年世界金融危机下，中国为了抗危机、保增长，才用四万亿拉动投资。因此，政策调控的是整个经济增长方式的转变，并不是要减少地方政府债务。”

对于新一轮PPP大发展所带来的隐性负债的问题，赵峥指出，PPP模式引入社会资本，可以在短期内分担地方债务危机，受到各地方欢迎。但这只能作为一种手段，站在总体国民经济上考量，化解地方债务还得从发展模式转换的角度来探讨。

■名词解释

BT项目

是指根据项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。大部分BT项目都是政府和大中型国企合作的项目。

市场出清

市场出清(Market clearing)是指商品价格具有充分的灵活性(flexible)，能使需求和供给迅速达到均衡的市场。