重运营慎开发“小街区”成就滨海特色小镇

    旧金山北侧，有“旧金山后花园”之称的索萨利托小镇街景。曲广宁 摄

    旧金山的城市天际线，连接着旁边的海湾大桥作背景，眼前是碧蓝海水、停满私人游艇的码头。沿着海边的公共栈道行走，可以看到临近海岸线的低矮山坡上建着五颜六色的房子，乍一看还以为是到了某个欧洲小镇。

    这里是索萨利托，以滨海小镇化设计和旧金山“后花园”的声名向大家诠释了旧金山滨海旅游文化社区的完美形态。

    索萨利托小镇位于金门大桥北侧，距离旧金山市中心大约16公里。这里是令旧金山人和全球游客流连忘返的度假胜地。除了滨海生态闻名于世，索萨利托艺术节是美国第一个滨水区艺术节，被全世界的艺术家和收藏家认为是美国最好和最有声望的艺术节日之一。

    拟打造“百里国际滨海旅游长廊”和创建“全域旅游示范区”的惠东，可以从索萨利托获得哪些启示？惠州又可以从旧金山的滨水产业、城市规划、公共空间营造方面获得哪些借鉴？

    破解开发“天花板”

    从滨海开发向滨海运营转变

    调研团成员没有想到，当下惠东遇到的发展问题与美国加州上世纪60年代遇到的情况如此相似。“当时，加州海岸上的土地所有者进行了大量的新开发项目，政府和法律却很少对其作出限制。随后人们开始担心新开发项目的规模和强度会破坏滨海环境，也担心这些项目是否会让海岸带成为有钱人的专属区域。”调研团来到美国加州海岸委员会，委员会的首席律师Christopher H. Pederson告诉记者，正是公众的支持使得加州1972年出台了对海岸开发作出限制的法令，此后加州海岸委员会也应运而生。

    “（在加州）沿岸地区的新开发项目尽量是在已经建成的区域来进行，没有建成的区域就在最小化这个开发的进程。通常来看，未开发区域主要是做农业或者旅游业的用途。”Christopher H. Pederson如此描述加州海岸开发的基本原则。

    根据广东省海洋与渔业厅《关于下达省海洋功能区划管控指标任务的通知》，至2020年惠州自然岸线长度要控制在124.67公里以上，实现自然岸线保有率≥44%的目标，这意味着未来3年，与自然岸线相对的人工岸线被设置了惠州滨海发展的“天花板”。

    据惠州市海洋与渔业局今年8月份公布的信息显示，2008年至2017年6月底，惠州填海占用自然岸线10.4公里。根据自然岸线管控指标计算，至2020年惠州可供使用自然岸线长仅为0.93公里。

    能开发的区域越来越少，惠州如何运营好已经开发的区域就变得至关重要。

    在加州，海岸法划分了哪些区域和项目应优先开发，如公共娱乐设施、港口、码头、工业等必须要建在海岸线的设施；哪些区域要保护，如湿地、自然栖息地等。法案还对沿岸的视觉特性、公共可通达性，甚至是农业都作出了极强的保护。

    自然岸线要在开发和保护中寻求平衡。在实际操作中，加州海岸委员会与当地政府也正在持续进行商讨，考虑“如何区分割这个已经开发的区域和没有开发的区域，这个分割线是划在哪里，要避免零散地去建设”，Christopher H. Pederson在采访中提到。

    结合惠东的情况，自然岸线及临近区域可以成为划分开发与未开发区的参照指标。对存在自然岸线的区域进行保护性开发，如设立自然保护区、海滨公园，或进行生态农业、生态旅游利用，以保持该区域的自然属性，减少对自然岸线的破坏。

    旧金山和加州海岸线上的公共设施和功能形态的多样性也值得惠州借鉴。在旧金山，东北角的滨海区是以海洋文化为主题的旅游区，配套建设了码头、港口、餐厅、咖啡厅和纪念品商店。北部滨海区的旧金山国家海事历史公园内还设有国家海事博物馆、图书馆和研究机构，展出了大量有历史价值的船只，让市民和游客直观感受海洋文化。滨海区还有画廊、艺术馆等设施。

    旧金山西面临近太平洋沿线则保留了自然原始的海岸线，那里是自然保护区或者公园，配套建设的是步行栈道、自行车道和卫生间、座椅等基础设施。

    对惠东而言，围绕两处国家4A级旅游景区、1处国家级自然保护区以及旅游名胜和非物质文化遗产项目，当地政府和企业应逐步从滨海开发向滨海运营转变。从单纯销售的滨海住宅和公寓向运营滨海旅游产业、滨海度假社区、滨海特色小镇方向转变，打造世界级的滨海生态湾区。

    滨海产业谋变

    发展生态旅游、清洁能源等亲水型产业

    据统计，2015年惠东县单位岸线的海洋生产总值仅为0.63亿元/千米。而2016年，广东省单位岸线的海洋生产总值为3.9亿元/公里。惠东在这一指标上远低于广东省的平均水平，亟需发展高附加值的海洋产业。

    旧金山滨海产业发展可以给惠州哪些启示？沿着旧金山市海岸线，记者看到了大量的湿地、自然保护区等生态设施，一些由工业区改建的商业区，一部分住宅区，还有遗留下来的小部分工业。

    在旧金山湾，湾区沿岸布局了许多工业类型，包括石油精炼、制盐等，并建设了与工业相配套的仓储库房、海港等设施，但他们中的大部分都建设于上个世纪。近年来，湾区内已经很少许可滨水的制造业或工业项目了，旧金山湾区保护与发展管理委员会(简称BCDC)的常务董事Lawrence J.Goldzband向调研团介绍。

    “湾区滨海开发的一项重要原则就是要以水为中心，海港、桥、船停靠的港口、湿地，都是只能在水上建而不能在其他地方建造的。”Lawrence J. Goldzband说。

    从目前旧金山湾区岸线产业来看，滨海区域的工业区比居住区要多，还分布有商业区、自然湿地和农业区。值得注意的是，旧金山湾滨海区内布局的主要还是与海洋相关的产业。

    惠东地处北纬22度，和众多滨海度假胜地在同一纬度，基本上全年可进行水上项目，具有开发海湾海岛游的条件。惠东海湾、岛屿等旅游资源丰富，拥有考洲洋、大亚湾等大小港湾18处，海岛66个，其中还有被称为“全国最美海岛之一”的黄埠镇盐洲岛，被纳入国家首批176个可开发利用的无居民海岛名录中的桑洲岛和坪峙岛等。

    在港口资源方面，惠东拥有3个国家一类口岸和2个游艇码头。惠东滨海养殖渔业的发展也得天独厚。惠东海域滩涂较适宜养殖的面积有166.7平方公里。全年均适合鱼、虾、贝、藻等各种养殖生物的生长，海域内经济价值较高的经济鱼虾类有400多种。

    借鉴旧金山经验，惠东滨海应鼓励发展如港口工业、海洋渔业、生态农业、滨海旅游、清洁能源、海洋运输等亲水型产业。

    “我们正在开发旧金山的轮渡系统，希望在湾区建成世界上最好的轮渡系统，能够运输世界各地的人们”，旧金山湾委员会首席全球业务拓展官Del Christensen告诉记者，他们计划用20年时间来实现这个目标。

    惠东在轮渡系统方面也有所布局，正计划开通深圳—惠州—汕尾之间海上客运航线及游艇港澳自由行航线。

    保护滨海城市风貌

    滨海一线搞“小街区” 对建筑限高限宽

    “旧金山的楼就像是一个向着海边往下走的阶梯”，在旧金山城市规划局，该局城市规划部高级规划师Steve Wertheim解释了旧金山滨海建筑的建设原则：“城市里的建筑高度越临近水边越矮，让水边的资源不仅仅属于某栋私人建筑，而是公共的。”

    在旧金山，城市功能区界限分明，市中心写字楼是几百英尺的高楼，滨海商业区从海边到内陆逐渐升高，而建筑在山丘上的居民区则大多是依山势高低错落不等的低矮建筑。

    从海上看到的旧金山，有一条独一无二的城市天际线。在旧金山城市规划局服务了17年的特别规划高级顾问Daniel A. Sider告诉记者，城市天际线早在旧金山开始系统进行城市规划的1984年以前就已经基本形成，而城市规划师们要做的，就是维持天际线的流动性和确保新建筑与周围建筑的和谐。具体来说，在每个项目建设前，都会先确定这个项目建成时是什么样的，对周围建筑、城市整体形态有什么影响。

    在惠东，经常可以见到数十层的高楼，宽度甚至达数百米。可这些高楼并不是建在城中心的商务区里，而是各自设计、零散地立在惠东的海岸线边上，有些距离海岸线只有数十米的距离。邻近海边的建筑过高、面宽过宽正成为隔绝惠东滨海景观和海洋资源的主要问题。

    今年4月，作为广东首部市级海岸带保护与利用规划——《惠州市海岸带保护与利用规划》（下称“规划”）出台。该规划设定了总面积473平方公里的海岸带管控范围，并要求新建设项目根据开发类型分别以海岸线为基准线后退20米到400米不等。

    规划对于滨海区建筑的高度、宽度、可视性方面也做出相应限制，但只有对部分区域的建设有数字化标准，规划仍需进一步细化。如第27条第一部分提到一级视觉景观控制区管控要求时规定，“建筑高度由内陆地区向沿岸线滨海地区逐步递减”、“首排建筑宜以低层和多层为主”。

    建筑高度由沿海向内陆递增的规定，与旧金山规划中的原则类似。而对于滨海一线具体一栋建筑的高度、面宽等则限制不明确。

    规划中仅表明，一级视觉景观控制区内的建设，高度与面宽要求是“建筑高度不大于24米时，最大面宽不宜大于80米；建筑高度大于24不大于60米时，最大面宽不宜大于70米，建筑高度大于60米时，最大面宽不宜大于60米”。

    可以看出，规划中对于一级视觉景观控制区建筑面宽和高度的限制仍显得较为粗放，属于整个一级视觉景观控制区的建设要求，同时，从“不宜大于”等表述来看，上述限制的强制性也有待加强。

    而在旧金山城市规划中，将滨海区域进行分片区规划或者单独制定特别规划进行管理，通常以大约100×100平方米为单位划分小区块（1个街区），市中心区块面积更小，工业区稍大，每一区块的建设标准都有明确限制。

    通过这种小街区的设计，也很好地解决了旧金山城市范围内的交通拥堵、步行可通达性、海边垂直通道建设等问题。

    保证公共空间

    提前规划 引导开发商参与公共空间建设

    有了新规划的指引，海岸线将有更多空间，这部分空间应该如何利用？

    规划第三条明确，滨海区域利用“严格遵循海岸带主要空间特别是滨海空间向公众开放的原则”。

    在公共空间的建设方面，旧金山湾区经验丰富。例如，湾区内现已建成约335英里（约540公里）的步行栈道，根据城市规划，计划建成约500英里（约805公里）的环湾区滨海步道系统。

    更重要的是，这些步道的建设很多是由滨海项目开发商和政府共同完成的。政府负责自然保护区、公共公园等公共区域的步道修建工作。而开发商则需要在进行相应项目建设时，将自己地块中的步道建设起来，并与临近项目两侧的步道相连接、打通。

    公共空间的预留和建设是对于滨海开发项目的“硬性指标”，也是想在加州获得滨海开发许可时土地所有方和开发者必须完成的建设内容。

    加州海岸委员会和BCDC都表示，滨海开发许可是他们对于滨海开发项目进行管理的有效手段，特别是对于建设公共空间而言，效果显著。

    在惠州，滨海开发的地产项目普遍缺乏专门和足够的公共空间设施，尤其是滨海步道、休息区、卫生间等公共游乐设施都较为缺乏。

    在公共空间的打造上，惠东可以提前进行规划，明确建设标准和要求，保障滨海公共空间建设的一致性和统一性。然后，可考虑在土地出让前、在土地出让要求中明确公共空间的建设要求，包括具体的建设面积、设计要求等事项。而对于已经出让的土地，可以通过提供奖励等措施引导和鼓励开发商参与到公共空间的建设当中。

    目前，惠东计划在海岸带建设滨海公园系统，以及公共通廊与慢行系统。在进行此类公共场所的建设时，应注意公共设施，如停车位、卫生间、残疾人通道等的建设，确保民众能更好地利用滨海资源。

    今年8月，省交通运输厅在组织的广东沿海景观公路规划研究中提出，计划按照慢行公路标准打造里程约1600公里的广东滨海景观公路，而这条公路将通过惠东巽寮湾、双月湾等沿海地区。

    记者在采访过程中发现，位于旧金山金门大桥附近的景观公路，双向两车道的公路盘山而上，公路一侧划有自行车道。每隔几百米或是适合观景处路面会延伸出一定的空间，划出停车位和观景平台。观景平台上有座椅，附近还通常会配有公共卫生间等设施。

    ■样本

    旧金山后花园索萨利托：

    打造美国首个滨水区艺术节

    索萨利托小镇位于金门大桥北侧，距离旧金山市中心大约只有16公里。与旧金山快节奏的生活方式不同，索萨利托的气氛是悠闲安静的。它的面积只有约5.82平方公里，2010年的人口数量是7061人。

    索萨利托艺术氛围浓郁。二战期间，这里曾经是海军造船厂的所在地，但造船工业带来的短暂繁荣在战后迅速消失。在此后的几十年中，索萨利托凭借优越的自然风光和低廉的租金，吸引了众多艺术家、作家、音乐家等前来这里居住，并造就了索萨利托文化的“黄金时代”。这些人所创造的文化氛围一直延续至今。

    小镇每年在劳动节的周末会举办著名的索萨利托艺术节。这是美国第一个滨水区艺术节，被全世界的艺术家和收藏家认为是美国最好和最有声望的艺术节日之一。每年为期3天的艺术节，会有超过270名获奖艺术家和3万多名游客来到索萨利托，观看雕塑、绘画、时尚、摄影、多媒体等形式的展览，享受滨海风光和这里的美酒、美食。

    造船文化也在这里保留了下来，成为一项具有当地特色的观赏项目。一家创办于1951年的木船造船厂——Spaulding Boatworks经营至今，这也是美国西海岸“最后的木船厂”之一。这家船厂现在成了一家博物馆，主要任务是保护传统的木船制作工艺，同时为人们提供一个可以使用、享受和学习木船的地方。

    这里的公共设施也很齐备。早在19世纪，索萨利托就是一个火车和轮渡齐备的交通枢纽。金门大桥修建完成后，通过汽车、自行车甚至步行的方式都可以到达。

    小镇主干道Bridgeway两旁分布了大量的画廊、商店、餐厅和其他零售店铺，酒店、公立学校、公共图书馆等也都建设在小镇上。现在，索萨利托每年可以吸引上百万的游客前来观光游玩。

    这是一个具有代表性的美国小镇形态，对于惠州建设特色小（城）镇具有一定的借鉴意义。

    在建设文化旅游型特色小（城）镇时，索萨利托在城镇特色打造方面的一些经验可供参考。具体来说，需要发掘小镇本身具备的文化元素和旅游资源，选择其中最具特色的一到两项，通过类似艺术节、文化节活动或者影视、文学作品等方式打造成IP，成为吸引游客前来的兴趣点。

    中国指数研究院的一项研究表明，区位条件是产业培育的先发因素，运营能力是产业发展的后发因素。在索萨利托，有许多公益组织参与并协助小镇管理。如上文提到的艺术节，是由当地的艺术节基金会负责筹办，主要的工作人员是来自社区的志愿者。

    此外，索萨利托在2010年的旅游构成人数中有这样一项数据：这一年仅通过轮渡从旧金山前来索萨利托的游客人数有191671人。这项数据表明，大量游客来自于周边的大城市。所以，承接大城市人口的旅游消费需求，完善与游客来源地的交通网络和当地的基础设施，也是惠州特色小镇发展可以优先解决的问题。

    策划：陶然 罗锐 统筹：罗锐 张峰 卢慧 采写：南方日报 余嘉敏 曲广宁 南方日报粤港澳大湾区工作室联合出品