避免环保执法“三不查”：老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、领导不批示不查

《条例》的规范引领作用正在逐步显现，一些不足和问题还需要在今后的工作中不断推进解决。

今天上午，上海市十四届人大常委会第四十一次会议听取和审议了关于检查本市贯彻实施《上海市环境保护条例》情况的报告。

市人大常委会副主任、市人大常委会环境保护条例执法检查组组长薛潮表示，《上海市环境保护条例》修订颁布后,本市各级政府及相关部门十分重视实施工作,积极运用《条例》赋予的法律武器推进生态建设和污染治理。《条例》实施一年来成效显著,本市大气、水等环境质量改善明显。《条例》的规范引领作用正在逐步显现。

执法检查报告也同时指出，由于《条例》实施时间较短,有些长期积累的环境矛盾还难以在短期内完全化解,一些不足和问题还需要在今后的工作中不断推进解决。

这些不足和问题体现在哪些方面，执法检查组都提了哪些建议？

一些企业对环保执法存抵触情绪

从检查情况看,《条例》实施中存在的不足主要有:环境保护的社会共治格局还需进一步确立。

为推进环境保护的社会共治,《条例》不仅明确了政府、企业和社会公众等各方面的责任,同时增设了“信息公开和公众参与”专章,但相关规定在实践中尚未完全落实。

在政府层面,有些部门协同推进环境保护的意识仍有不足,落实绿色发展要求的力度还需加大,在工作实际中,仍然存在将环境保护仅仅视为环保部门职责的情况。部门间协同联动的机制还不完善,在处理道路扬尘、噪音扰民、环境信息等职责交叉的问题时仍有推诿扯皮现象。

在企业层面,部分企业主体责任意识不强,守法意识淡薄,不了解法规具体要求,重效益轻环保,不按要求配置环保设施,不按规定公开环境信息,甚至经常发生擅自停运污染治理设施、偷排废水废气等情 况。一些企业对环保执法存在抵触情绪,采取不配合、不理睬、不签字的手段,阻碍环保执法人员调查取证,对行政处罚不自觉履行。

在公众层面,对《条例》内容的知晓率仍然较低,绿色生活方式和消费模式尚未形成,社会上过度消费、奢侈消费等行为还较为突出。对环保知识和参与环境维权还存在认识上的偏差,污水处理、生活垃圾处理设施等环保基础设施建设面临“邻避”困局。环境保护意识尚未落实在生产、生活的全过程,因餐饮油烟、住宅装修、广场舞、宠物饲养等引起的环境矛盾多发,成为环境治理新的难点。

【建议】强化政府企业公众共治

为此,检查组建议，进一步强化政府企业公众共治,推动形成绿色行动体系。

首先充分发挥政府的主导作用。进一步完善环保资金投入机制,继续加大环境基础设施建设和污染治理的投入力度。认真落实“谁执法谁普法”责任制，进一步加大执法监管力度,主动发现、严格执法。同时切实落实企业的主体责任。要通过持续有效的环保宣传和严格有力的执法监管,着力提升企事业单位和其他生产经营者的法治意识、责任意识和道德意识,使其落实法定治污主体责任,积极实施清洁生产。要着力加强环境文化建设。

要不断改进和拓展环保宣传的方法、途径和形式,着力增强全社会的环保意识 和环保知识,不断营造全民参与、社会共治的环境文化。要进一步加大政府环境信息公开力度,畅通公众获取环境信息的渠道,更好地保障社会公众对环境的知情权、参与权和监督权。

一些餐饮事中备案, 但事后监管没有同步跟上

《条例》按照上位法要求规定了排污许可、总量控制等一系列重要的环境管理制度,但有些制度在执行中还存在一些问题和困难。

比如排污许可制度未实现“全覆盖”。目前,排污许可证尚处起步阶段,仅对少数重点行业和企业颁发,实现所有固定污染源单位持证排污的要求尚需时日。总量控制制度目前也未全面实施。

环境监测数据运用不充分。《条例》规定相关单位自动监测设备的数据和第三方环境监测数据可以作为执法管理的依据,但从执法检查情况来看,个别区执法部门在执法实践中对自动监测数据存在不敢用、不知道怎么用的现象。

执法检查发现，环评制度改革后监管工作面临新的挑战。去年底环保部新出台了环境影响备案管理办法和分类管理名录,规定对餐饮等行业实行事中备案,不再进行环评审批。由于审批放开后相应的监管模式不清晰,事中事后动态监管未同步跟上,导致一些不符合环保要求的餐饮店大量开业经营,由此引发的油烟噪声扰民问题快速增长,相关的信访矛盾十分突出。

【建议】落实最严格监管要求和法律责任

落实最严格监管要求和法律责任。全面、严格落实排污许可、总量控制、生态保护红线等制度,切实增强环保监管的刚性。严格执行法规的约束性条款,充分运用按日计罚、双罚制、差别电价等措施,依 法严惩无证排污、超标超总量排污、不正常运行环境保护设施、擅 自倾倒危险废物等恶意违法行为,用硬措施落实硬制度。

健全环境保护实时动态监管机制。完善环境影响评价、环境监测等环境管理制度的操作规范,加强行政审批与事中事后监管的有效衔接,发挥基层网格化管理平台等作用,强化全过程、全覆盖、动态化的监管执法,及时主动发现、查处违法违规行为。

区内工业型企业上万家，环保执法者人员仅20人

执法检查发现,《条例》赋予执法监管部门的有力措施在实践中尚未得到充分的运用。

分执法硬措施未有效执行。有些区人大反映,基层执法人员对违法企业仍然习惯使用警告、约谈、一次性经济处罚等手段,较少使用《条例》新设定的按日计罚、双罚 制、查封扣押、限产停产、移送行政拘留等措施。有些环境案件虽然作出了限产停产等决定,但未“一竿子到底” ,没有依法实施强制执行。

另外，管的主动性不够。有些区人大反映环保执法工作的主动性不足,主动发现问题、查处问题的意识和能力明显不够,存在一定程度的“三不查”现象,即“老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、领导不批示不查” ,例行巡查经常流于形式。

执法检查发现，基层环境执法能力与任务要求不匹配。各区人大普遍反映,环保部门执法人员编制和执法车辆配置不足,专业人员缺乏,监管人员综合素质参差不齐,难以对所辖区域内的污染源进行全面、及时、动态的监管,导致对环保违法行为查不全、查不透。目前全市区级环保执法人员不足600人,有的区环保执法人员仅20人,而区域内现有工业型企业上万家,无法满足日常监管的需要。

【建议】强化环保工作合力

进一步完善体制机制,全面强化执法监管能力。根据《条例》的规定,完善环境机制,提升监管水平。一是要强化环保工作合力。健全政府主导、行业主管、部门协调、属地管理的监管 体系,加强环保部门与住建、水务、城管、市场、公安等职能部门的执法联动,健全行刑衔接机制,真正形成执法合力。完善环境司法体制,在主推集中管辖的同时要积极探索发挥各区司法机关在办理辖区环境案件中的优势,放大环境司法的社会效应。

部分水体达不到水环境功能区要求

报告指出，近年来,本市环境质量总体不断改善,但各部门、各地区、各行业在贯彻《条例》规定、推进环境监管和污染治理上还存在不平衡, 环境保护工作还存在不少短板。

比如产业结构和产业布局调整优化任务艰巨。本市还存在相当数量的环保劣势企业,而且大量企业散落在规划保留的工业区外,执法监管难度大,调整产业结构和优化产业布局的任务仍然十分艰巨。有些地区关停了大量污染企业后,功能规划未跟上,厂房空置,管理主体不明确,容易回潮反弹。一些整治后的地块由于土地性质、权属和规划功能不明确,影响生态修复、综合利用及后续管理。

其次，大气环境治理效果仍不稳固。尽管本市大气环境质量指标已达到阶段性目标要求,但空气质量易受经济大环境和气候因素影响,治理的成效仍不稳固,且进一步提升空气质量的难度加大。

执法检查发现，全市中小河道水质虽有所改善,但仍有相当一部分水体达不到水环境功能区要求,完成今年全市中小河道基本消除黑臭的目标任务依然艰巨,尤其是到2021年,本市要全面消除劣Ⅴ类水体难度更大。从检查看,本市一些区域环境基础设施建设滞后,管网不健全,污水处理厂处理标准低、处理能力不足,雨污混接、泵站放江等问题依然凸显。区人大普遍反映目前河长制的作用还不明显,常态化治水机制尚未落实到位。

【建议】落实“问题在水中、根子在岸上”的治理思路

要加强对环保违法违规建设项目清理整治后的跟踪管理,坚持“治、管、建”并举,强化闭环管理,有序推进土地规划利用, 坚决防止反弹回潮。充分重视环境污染中的“小”问题,及 时解决居民反映集中的油烟、噪音、洗车污水等环境问题,防止小矛盾拖成大问题。

进一步落实工作举措,着力补齐生态环境短板。深化大气污染防治。加快制定和实 施新一轮的清洁空气行动计划,聚焦产业、交通等重点领域深化污 染治理措施,推动空气质量持续稳步有效改善。要落实“问题 在水中、根子在岸上”的治理思路,进一步加强污染源治理,全面深 化对中小河道特别是村沟宅河的综合整治。充分发挥四级河长的作用,全面落实河道治理长效机制,切实形成一级抓一级、一级对一级负责的格局,提高河道日常管理水平。

题图来源：邵竞 设计 栏目主编：王海燕图片编辑：邵竞