深度解读万亿国资划转社保基金：为什么？怎么花？划多少？

本报记者 周潇枭 危昱萍 北京报道

导读

    虽有个别省份出现养老保险基金结余“耗尽”的现象，但国资划转社保明确不会大量变现，不会用于应对短期支付压力。

    外界高度关注的社保改革，正在一点点破局。

    11月18日，***对外公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，明确将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，目前统一划转比例为企业国有股权的10%。

    方案明确，首先以弥补当年转轨时期形成的基金缺口为基本目标，划转比例统一为10%。今后，若需进一步划转，将再做研究。

    财政部随后解读表示，划转国资是一项长效机制，划转之后收益主要来源于股权分红。当前我国养老保险基金有较大结余或存量，短期内不会变现国有资本。

    划转的中央企业国有股权，由***委托社保基金会负责集中持有。全国社保基金会成立的主要职能，就是运营养老金战略储备基金。截至2016年底，社保基金会为未来基本养老金缺口准备的战略储备基金权益约为1.6万亿元。

    国资的划转，将为养老金提供更多储备资金。业内专家估算，划转国资规模可能超4万亿。财政部9月底数据显示，全国国企（刨除金融类国企）所有者权益超50万亿。加上金融类国企，刨除掉公益类、文化类国企，按10%比例计算，划转国企所有者权益有望达到4万亿。

    这无疑将缓解养老保险基金的支出压力。不过，也有业内专家对21世纪经济报道记者表示，划转社保的国资，其收益主要来自股权分红。国企效益年度间有变动，国企分红状况也存较大差异，国资划转社保带来的年度收益不好测算。

    为什么：弥补历史缺口

    今年5月份，全国社保基金理事会理事长楼继伟在该机构第六届理事大会第一次会议上，对外透露了这一消息——2017年“全力配合财政部完善划转部分国有资本充实社保基金实施方案，推动划转实施方案按期出台”。

    国资划转社保，为业内讨论多年的改革方向。地方实践的并不多，山东是全国第一家，也是目前唯一的一家——山东2015年分两批将省管企业30%的国有资本划转山东社保基金理事会持有，2015年总计划转国有资本180亿元。

    缺乏全国层面的改革方案，一直是此项改革推进的一大制约。此番***方案的出台，为国资划转社保改革铺平了道路。

    《方案》明确，将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及***另有规定的除外。

    划转比例方面，目前统一为10%，首先以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标。

    财政部相关负责人表示，之所以定10%的比例，是综合企业职工基本养老保险基金缺口测算情况、基本养老保险制度改革正在推进以及国有企业发展现状。

    何谓“视同缴费年限政策”形成的基金缺口？社科院财经战略研究院研究员汪德华对21世纪经济报道记者表示，1997年全国推行企业职工基本养老保险时，转入资金大概是600多亿元，当年退休人口约2000万人。这些退休人员以前没有缴纳保险金，视同缴费；除此之外，还有未退休但接近退休的人群等，这些都是转轨形成的“历史欠账”。

    武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对21世纪经济报道记者表示，改革开放前的社保叫劳动保险制度，当时不用缴费。从1991年试点、1997年全面推开企业职工基本养老保险，这需要单位、个人缴费。1997年之前没有缴费的公民，将他们视同缴费公民——社保制度从无到有，形成了转制成本。

    怎么花：进行战略储备，不会大量变现

    除了历史欠账外，随着我国老龄化的加剧，养老保险基金支出压力也在逐渐加大，区域分化明显。

    如我国养老保险基金年度“收不抵支”的省份数量在增多。根据人社部公布的数据，2016年收不抵支的地区增至7个。其中，黑龙江“负债”约232亿元。

    人社部数据显示，企业职工养老保险基金可支付月数逐年下降，2016年全国平均可支付月数为17.2个月，比2015年下降0.5个月。其中，可支付月数不足10月的地区较2015年增加2个。

    公共财政补贴力度在逐年提高。从1998年以来，中央财政累计对企业养老保险基金投入2.57万亿元。2016年，中央财政对企业养老保险基金补贴额度超4000亿元，同比增长19.2%；2016年各省市县财政投入合计668亿元，同比增长79.6%。

    尽管我国养老保险基金支付压力在加大，在财政加大补贴以及多年资金积累下，企业养老保险基金整体仍有结余。截至2016年，企业养老保险基金累计结余约3.7万亿元，比上年增长8.4%。

    虽有个别省份出现养老保险基金结余“耗尽”的现象，但国资划转社保明确不会大量变现，不会用于应对短期支付压力。

    财政部相关负责人表示，国有资本的收益主要来源于股权分红，由社保基金会等承接主体持有。今后，由各承接主体的同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况，适时实施收缴。目前，我国企业养老保险基金总体上有较大规模的结余，基本养老保险基金有相当存量，短期内财政部门不会对划转的国有资本实施收益收缴，不会导致承接主体变现国有资本。

    财政部明确，划转建立的是补充社保基金的长效机制，随着国有资本的做强做优做大，将更好地体现国有企业发展成果全民共享，更好地保障和改善民生。在《方案》实施的过程中，不会也不允许出现大量变现国有资本的情况。

    中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚接受媒体采访时表示，划拨国有资本充实社保资金，主要是解决国有企业职工基本养老保险制度初期遗留的已经参加工作的企业员工没有缴费而视同缴费形成的缺口问题，有利于实现养老保险制度的可持续发展，为应对未来我国进入人口老龄化高峰时期养老保险基金支出压力不断增大而做好战略储备。

    金维刚表示，作为战略储备资金，这笔专项资金不会轻易动用，主要是应对未来之需。动用储备资金必须从长计议，目前短期内不需要动用。何时使用主要取决于未来我国城镇职工养老保险基金的收支状况和财政补助状况。

    划多少：超3万亿国资划转

    此次方案还明确了国资划转承接主体。

    中央层面，划转的中央企业国有股权，由***委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。条件成熟时，经批准，社保基金会可组建养老金管理公司，独立运营划转的中央企业国有股权。

    地方层面，划转的地方企业国有股权，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省（区、市）具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

    国资划转将分步推进。第一步，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括***国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省（区、市）人民政府具体组织实施。第二步，在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转、尽快完成划转工作。

    10%的国有股份划转，会带来多大的资金量？董登新表示，依据国资委的数据，截至2017年6月30日，全国国企总资产约140万亿，所有权益约50万亿，按照10%来划转大体相当于10万亿左右的资产，对应大约3万亿-5万亿的权益。保守来估计，如果2018年底这轮国资划转到位，有3万亿左右。

    另有专家对21世纪经济报道记者估算，划转国资净资产规模可能超4万亿。据财政部2016年底数据，刨除金融类国企的全国国有企业所有者权益约45万亿，按10%的比例划转可能达到4万亿元（加上金融类国企，刨除公益、文化类国企）。按5%收益率来计算，2016年大致可贡献2000亿元利润，这相当于2016年全国企业职工基本养老金收入的7%。

    不过，也有专家指出，由于划转社保的国资收益主要来自股权分红，受制于国企分红比例，实际划转规模可能会打折扣。

    中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵接受媒体采访时表示，除了个人缴费、财政补贴、社保基金战略储备等渠道，此次划转部分国有资本充实社保基金无疑形成社保基金来源的重要渠道，更多渠道筹集资金，会有效缓解未来养老保险基金支出压力。

    金维刚表示，这一举措有助于保障广大职工合法权益，让大家对城镇职工养老保险制度运行的前景充满信心。划转方案实施以后，国有资本将成为全国社保基金的重要资金来源，成为未来百姓如期领取养老金的重要保障。