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统一生态环境保护执法,专家建议设立国家生态环境监察总局

2019年02月20日16未知admin

中共中央3月21日印发《深化党和国家机构改革方案》,根据这一方案,国家将“整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍,统一实行生态环境保护执法。由生态环境部指导。”

方案明确,深化行政执法体制改革,统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,是深化机构改革的重要任务。这项改革旨在根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,大幅减少执法队伍种类,合理配置执法力量。

方案提出,一个部门设有多支执法队伍的,原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍,实行综合设置。完善执法程序,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法。

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。

中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南率领的研究团队,此前曾专门就国家生态环境监管执法体制改革方案进行过研究。王金南介绍,现行生态环境监管执法体制确实存在诸多问题,生态环境监管执法不力一直困扰政府部门对环境违法行为的综合管控。

王金南列举了现行生态环境监管执法体制存在的三个方面的问题:

“第一个问题是生态环境监管执法职责部门分割严重。”王金南说,目前,我国实行的是环境保护部门对环境实行统一监督管理,相关行政主管部门实行专项监督管理相结合的执法体制。据统计,发展改革、工信、公安、监察、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、金融、商务、卫生、审计、海关、工商、质检、安监、林业、气象、海洋、能源等20多个部门具有环境保护监督管理责任。


“长期以来,环境保护部门的环境监督管理职责集中于环境污染防治的监管,而资源保护与生态监管仍旧由其他行政主管部门实施监督管理,生态保护和环境保护的不统一局面仍未改变。”王金南说,生态保护和污染防治在现实中又往往共生共存、难以分割,制度设计上的划分导致了生态环境监管的破碎,“执法内耗”反过来又加剧了生态环境的破坏。

王金南说,第二个问题是生态环境监管执法易受地方政府掣肘。目前,我国地方环保部门的领导体制仍是以地方政府为主、上级环保部门为辅的双层领导体制,上级环保部门对下级环保部门只是一种松散型的业务指导关系,考察监督关系并未理顺,难以实现政令畅通。地方环境保护部门的监管与执法被严重削弱,影响了环保部门的权威性和公信力。地方环保部门的人、财、物直接受到地方政府的控制,因而,在环境监管和行政执法中很容易受地方政府的干扰。

“第三个问题是生态环境监管执法保障能力普遍低弱。”王金南说,目前,我国生态环境监管执法能力与污染情况呈现“倒金字塔”特征,基层面对污染严重需要更多的执法力量,但是监管执法专业设备和人员配备不足,而层级越往上执法能力越强。执法手段落后、执法装备不足、环境执法信息化水平低的状况已成为制约环境监管和行政执法的瓶颈。

环境执法专业性强,技术要求高,但目前执法队伍人员素质参差不齐,呈省、市、县逐级降低的倒挂现象,总体水平有待进一步提高。调研还发现,部分地区环境执法机构执法经费没保障,靠征收排污费维持运转,严重影响了执法能力和公正性。

“在现实中还存在更严重的现象,作为重点监管对象同时又是当地的纳税大户,这些污染企业往往受到当地政府的保护,是环境监察机构的‘衣食父母’,环境监察机构对这样的监管对象无法独立地依法进行环境监管和行政执法。”王金南说。

第一财经记者此前在贵州采访时还注意到,在贵阳市花溪区,环境监察大队的执法人员们,除了胸前挂着的“贵州省行政执法证”,就是一件印有“花溪环保”字样的黑马甲。衣服和裤子五花八门。“远看像修空调的,走近了才知道是环保部门的。”有环保执法人员这样调侃自己。


由于没有统一的制式服装,给环保执法带来很大困难。前不久,环保部督查人员在山东省济南市一家企业执法时受阻,被扣留长达1小时之久;督查人员在河北省邢台市现场检查时执法证被抢夺。

“如果像北京等城市的环保执法人员那样,有制式服装,有大盖帽,加上必要的执法装备,肯定不会出现这种情况。”一位环保执法人员对第一财经记者说。

生态环境部环境监察局局长田为勇曾介绍,目前我国环境污染违法犯罪行为高发多发态势仍没有根本性扭转,企业顶风非法排污的现象还比较普遍,暴力抗法的案例时有发生。与此对应的是,全国环境监管执法能力依然相对薄弱,难以承担繁重执法任务。

王金南说,根据国家生态文明建设战略总体布局,紧密结合国家生态环境治理体系,全面深化生态环境行政体制和监管执法改革,增强生态环境监管执法的独立性、权威性和有效性。

王金南说,独立的生态环境监管执法体制改革目标是建立“职责独立、机构独立、程序独立”的生态环境监管执法体制,设立独立的国家生态环境监察总局,完善国家区域生态环境监管体制和能力建设,地市下实行生态环境监察垂直机构或派出机构管理体制。

在建构明确统一的国家生态环境监察体系方面,王金南等专家提出,为突出和强化全国统一的生态环境监管,根据法律法规规定或***授权,在环保部环境监察局的基础上成立副部级国家生态环境监察总局,整合不同领域、不同部门的监管力量,解决目前环境执法职能交叉、执法主体分散、多头执法问题,构建环境保护综合执法体制。

同时,强化区域生态环境执法协同力度,设立大区生态环境监察分局作为国家生态环境监察局的派出机构。在现有区域环境督查中心和水利、林业等部门区域监管基础上,按照国家各大区域设立生态环境监察分局。地方政府可根据辖区生态环境监管需要,成立隶属本级环保部门的区域生态环境督查中心。

此外,整合市级环境监管执法职能,建立城市环境保护综合执法体系。对地市环境监管执法工作实施顶层设计和宏观综合管理,整合各部门生态环境监管执法职能,统一纳入城市环境监管执法机构工作职责。

据第一财经记者了解,近年来,多地已经开展了综合执法体系的探索,并取得了不少成功的经验。江苏省南京市江宁区整合城管、市场监管、交通、住建、建工、劳动保障、环境保护、安全生产、农业、林业、水务、文化、商务共13个区级职能部门的执法职能和队伍,重新组织基层执法力量,整合一支执法队伍、梳理一张权力下移清单、构建一个信息平台、制定一套配套制度、建立一套运行机制、打造一张巡查网格、规范一套业务流程、完善一个监督考核体系。


 


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