生态环境损害赔偿制度全面推行

资料图

“2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度”

法治周末记者 赵晨熙

今后，“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面将得到改善和解决。

12月17日，中共中央办公厅、***办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》)，提出，从2018年1月1日起，全国正式试行生态环境损害赔偿制度。

“《方案》的发布，标志着我国生态环境损害赔偿制度改革已从先行试点进入全国试行的新阶段。”中国环境保护组织公众与环境研究中心主任马军在接受法治周末记者采访时表示，《方案》中明确了执行目标——“2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度”，这也意味着生态环境损害赔偿制度将成为我国未来的常态化机制。

7试点省（市）踩路

山东、江苏法院近日接连开庭审理的两起排污企业被索赔超两亿元的环境损害赔偿案件，让很多民众“大呼过瘾”，也让不少企业开始认真审视起环境污染这个“老生常谈”的问题。

日前，经山东省人民政府授权，山东省环境保护厅诉山东金诚重油化工、山东弘聚新能源非法倾倒危险废物致害的环境民事公益诉讼案件，在济南市中级人民法院开庭审理。上述两公司被索赔应急处置经济损失、生态损害赔偿费用等共计2.3亿元。

稍早些时候，江苏省环保厅与省政府法制办对宁波人健医药化工有限公司和安徽海德石油化工有限公司非法处置危险废物造成水、大气污染案提起环境损害赔偿诉讼，要求两家公司分别赔偿环境修复费用960.129万元和1760.26万元。

上述两起案件正在审理之中，涉案的4家公司还在等待法院的判决。与之相比，山东天一环保科技投资有限公司则已领到了法院的判决。

近日，山东省泰安市中级人民法院正式下达民事判决书，对省环保厅代表省政府起诉山东天一环保科技投资有限公司生态环境损害赔偿案件作出一审判决，判令天一环保支付生态损害赔偿款及其他费用745.77754万元。

一系列生态环境损害赔偿诉讼案件的出现，也映衬着国家全面推行生态环境损害赔偿制度的大背景。法治周末记者注意到，近日公布的几起环境损害赔偿案件，都发生在我国生态环境损害赔偿制度改革的试点地区。

党的十八届三中全会提出，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年12月，中共中央办公厅、***办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》明确，***授权指定的试点省级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，对造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能退化的污染环境、破坏生态责任人，按照民事纠纷解决途径，追究其生态环境损害赔偿责任。

2016年8月30日，中央深改组第二十七次会议审议通过了《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》，同意在吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省(市)开展生态环境损害赔偿制度改革试点。

今年年初，贵州省开出了一份生态环境损害赔偿司法确认书。一家企业因为非法处理污泥渣污染环境，被贵州省环保厅索赔900多万元，用于被损害地区的生态修复工作。这也是我国《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》实施后法院办结的首例案件。

据统计，自2015年中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以来，截至目前，7个试点省(市)共办理相关案件27起，总金额约4.01亿元。

党的十九大报告指出，“要实行最严格的生态环境保护制度”。马军坦言，以前出现生态环境损害案件，我国在行政处罚或者刑事处罚之后，缺乏民事赔偿追究，即便有，往往也是政府用纳税人的钱来买单，不仅与环境污染“谁污染、谁埋单”的原则相违背，也使得一些企业在环境污染问题上有恃无恐。

马军认为，建立生态环境损害赔偿制度，就是要通过严厉的经济处罚来严格追究污染肇事者的责任，同时也可以使受损害的生态环境有足够的资金进行修复。

与公益诉讼相辅相成

从上述几起案件中不难发现，原告方均为各省级政府。这是因为2015年印发的试点方案明确了生态环境损害赔偿的赔偿权利人是省级政府。

马军解释称，宪法和物权法等虽然规定国家所有财产由***代表国家行使所有权，但当水流、大气等自然资源受到损害时，现有法律制度又缺乏具体索赔主体的规定，这种“缺位”也是诱发“企业污染、群众受害、政府买单”的根源。

由于没有法律规定地方政府可以对公共环境损害行为直接提起诉讼，因此，在此前实践中，公共环境损害大多对应的是公益诉讼制度，原告以公益组织为主，生态环境损害赔偿制度的出台则弥补了这一空白。

都是对损害生态环境的企业进行赔偿追责，在生态环境损害赔偿制度试点之初，就有业内人士推测，生态环境损害赔偿制度会不会最终替代环境公益诉讼。

在马军看来，二者虽然在形式上有一定交叉，但毕竟主体不同，且环境公益诉讼更有助于社会民众对企业污染的监督和维权，因此，二者间并不是矛盾的存在，也不应是替代关系，而是相辅相成，良性发展的趋势。

值得注意的是，《方案》明确提出，对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的，赔偿权利人及其指定部门或机构应当及时研究处理和答复。

“这一规定其实是对政府在环境公益诉讼中的作用和推进作用进行了明确，有助于解决一些环境公益诉讼操作中存在的难题。”马军说。

与此前试点相比，此次《方案》将赔偿权利人由省级政府扩大至市地级政府。

据环保部相关负责人介绍，扩大范围主要是为了提高赔偿工作的效率。实践中，生态环境损害赔偿案件主要发生在地市级层面，地市级政府在配备法制和执法人员、办理案件的专业化程度等方面具有一定基础，能够在开展生态环境损害赔偿制度改革工作中发挥积极作用。

鉴定评估是关键中的关键

生态环境损害赔偿制度改革的目的在于树立“环境有价、损害担责”的理念，不过，关键就是“价”要如何确定，因此，关于生态环境损害赔偿具体数额的鉴定评估是个绕不过的“坎”。

“对生态环境损害修复难度的鉴定评估直接关乎生态环境损害赔偿的额度与力度，过低难以达到惩治违法企业的目的，过高又对涉事企业不公平，均不利于我国环境损害赔偿制度的发展。”中华全国律师协会环境、资源与能源法专业委员会委员夏军向法治周末记者坦言，这恰恰是此前我国很多生态环境损害案件的“通病”。

2010年7月，紫金矿业位于福建省上杭县的紫金山金铜矿发生污水渗漏，严重污染汀江流域。7个月后，紫金矿业被判罚金3000万元，被公众质疑“大污染，小处罚”。

据参与此案的夏军透露，当时3000万元罚金全部是针对渔民养殖鱼类直接损失的索赔，并未包含汀江污染及治理费用。治理费用显然是最大的部分，但因鉴定评估存在问题，故法院判决时只认定容易估算的直接损害。这也直接导致这些生态环境损害赔偿案件普遍判赔过低。

2013年，最高人民法院、最高人民检察院出台的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确提出，对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由环保部门指定的机构出具检验报告。

夏军介绍，由于环境自然变化等因素，使生态环境损害证据的精确性与时效性存在矛盾，现场证据又容易灭失，因此，生态环境损害鉴定评估工作在世界领域也是一项难题。一直以来，我国的生态环境损害评估又缺乏统一的评估标准，这也导致评估的质量参差不齐，司法鉴定意见公信力受到质疑也导致法院审判中关键证据采信面临困难。

2012年，山东省滨州市的秦台河，因企业非法倾倒高浓度废水导致水质污染，公安机关委托了3家鉴定机构进行损害评估，最终损失值评定结果竟分别为1024万元、86万元、2991万元，差别巨大。

这一情况随着2016年环保部制定的首部国家层面的环境损害鉴定评估标准——《环境损害鉴定评估技术指南总纲》的出台而得到改善。《总纲》对鉴定评估机构准入认定、鉴定程序内容等进行了统一规范，使国家环境损害评估工作逐渐步入正轨。

此外，诸如吉林、江苏等试点地区也在各地现有鉴定评估机构基础之上，从法律、生态环境保护等领域遴选出专家，组建完成省级生态环境损害评估专家库，进一步为生态环境损害司法鉴定提供技术支撑。

此次《方案》对各地区加快推进生态环境损害鉴定评估专业力量建设、推动组建符合条件的专业评估队伍提出了要求，同时明确环境保护部负责制定完善生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架和技术总纲；会同相关部门建立服务于生态环境损害鉴定评估的数据平台等职责。

司法部司法鉴定局局长邓甲明也向媒体透露，司法部目前已经完成了《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》的起草工作，近期征求相关部门和地方意见后将尽快印发。

鉴定费用仍是待解难题

此次《方案》对规范环境损害鉴定评估工作提出了较高的要求，但在一些环保人士看来，没有涉及到实践中对原告极其重要的鉴定评估费用问题，稍显遗憾。

当前实践中，在生态环境损害案件尚未定论之前，损害评估费用一般都要由原告方先行垫付，但由于生态环境损害评估涉及众多鉴定项目且极为复杂，因此，费用很高。

夏军曾参与的国内公益诉讼第一案——云南铬渣案就曾面临这一难题。该案自2013年调解失败、重启庭审程序后，自然之友等原告联系了多家环境鉴定机构，但由于此案中云南陆良化工厂非法倾倒5000余吨铬渣，已造成严重的生态环境污染，因此，评估费要价均在百万元以上，最高的甚至达700万元。

最终，原告方不得不缩减调查范围和内容，仅对小范围区域内的环境污染状况初步摸底，但各项评估、检测费用仍高达10多万元。

“鉴定费用对各地政府来说也是一笔不小的支出。”夏军注意到，此前生态环境损害赔偿试点地方提起诉讼，鉴定费用均为地方政府先行垫付。

在马军看来，要求原告方垫付生态环境损害鉴定费用是为了避免滥诉的出现，但高昂的评估鉴定费用确实打消了一些社会组织和政府的积极性。

当前也有一些基金会在提供鉴定费用的资助。比如，2017年11月正式运行的中华环境保护基金会环境损害鉴定公益基金，就为各级法院依职权发起的环境损害鉴定评估及修复手段分析相关专业问题所产生的鉴定和专家费用进行6万到12万元的资助。

但该基金资助范围仍相对局限，申请人只能是法院，对很多环保组织而言，依然难以解决实际问题。

根据规定，企业赔付的生态环境损害赔偿资金需要专款专用，用于环境的修复，无法修复的，其赔偿资金则作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。

夏军建议，日后可尝试规定从各地相应的赔偿资金中按比例划拨出固定部分，用予先行支付鉴定评估费用，解决环境公益诉讼中的实际难题。

“磋商前置”成为“标配”

通过诉讼程序向当事人追偿会耗费大量的人力、物力和时间成本，对司法资源也是极大的消耗。因此，在试点推行中，优先鼓励赔偿权利人主动与赔偿义务人进行赔偿磋商来提高效率，及时启动生态修复工作。

试点方案中，赔偿权利人既可以与赔偿义务人进行磋商，也可以直接提起诉讼。此次《方案》则提出了“磋商前置”的要求，即生态环境损害赔偿磋商是诉讼的前置条件，要进一步发挥非诉讼解决方式的作用。

《方案》同时提出，经磋商达成的赔偿协议可向法院申请司法确认，不履行可向法院申请强制执行，提高了执行力度。

虽然《方案》在各地试点基础上进行了升级，有利于将来全国生态环境损害赔偿制度的推行，但夏军认为，还有一个关键问题值得讨论，那就是环境损害赔偿权利人主体是否应限定为各地政府。

“实际上，不少环境污染案件其实都与政府有着千丝万缕的联系，有的是因为招商引资，有的存在监管不力。”因此，政府能否真正对所有生态环境损害案件一视同仁、严格追责，至少在夏军看来还是未知数。

此外，政府对赔偿资金的管理使用等问题，也可能引发一些地方政府出现“把猪养肥再杀”的想法，等到企业污染问题严重再进行追查，要求更多赔偿款。

夏军建议，日后是否可以成立一个专门机构来代替政府从事生态环境损害赔偿追偿工作，由政府官员、环保专家、企业家、民众等参与其中，既增加了机构的专业性、灵活性，也便于监管。

不过，在马军看来，这种设想短期内恐难以实现，但全面推行生态环境损害赔偿制度，提高透明度确实是重中之重，《方案》中也提出了强化监管、保障公众知情权的要求，生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果等要向社会公开，接受公众监督。

“这种顾虑其实也凸显了环境公益诉讼的重要性。”马军强调，通过二者间的查漏补缺，不放过任何一个损害生态环境的违法行为。