公益诉讼为何办案多起诉少？最高检:制度内在规律

　　原标题：检察机关公益诉讼为何办案多、起诉少？

　　作者丨彭波  李福妃

　　“从2017年7月至今年1月，7个月的时间里，全国检察机关共办理公益诉讼诉前程序案件9497件，但提起诉讼的只有272件。这是否意味着检察机关提起公益诉讼工作存在困难？”在2日最高人民法院、最高人民检察院联合召开的新闻发布会上，针对检察院提起公益诉讼工作，媒体记者问题尖锐。

　　正如数字所反映的，从2015年检察机关试点提起公益诉讼案件开始，办理案件与最终起诉案件之间巨大的悬殊就引起了媒体和社会公众的广泛关注。

　　在今天的新闻发布会上，当媒体再次提出这一问题，最高检民事行政检察厅厅长胡卫列作出正面回答：“公益诉讼起诉案件数量少、诉前程序案件多，确实是公益诉讼试点期间和全面开展以后的情况。但这不是实践中的困难和问题，而是我国检察公益诉讼制度的一个鲜明的特点，反映了制度设计的内在规律。”

　　胡卫列表示，诉前程序和诉讼程序是检察机关办理公益案件的两种不同的办案方式，而就同一案件看，又是检察机关办理公益案件的两个不同的办理阶段。诉前与诉讼，在时间上前后衔接，在作用上相互补充，诉前程序着眼于及时解决问题、节约司法资源，而诉讼程序强化了公益保护的刚性，是诉前程序发挥作用的必要保障。这种衔接搭配是检察机关在公益保护体系中独特性作用的突出体现。

　　在胡卫列看来，通过诉前程序推动侵害公益问题的解决，是公益诉讼制度价值的重要体现，“特别是在行政公益诉讼中，提起诉讼并不是制度设计的最终目的，根本目标还是通过督促行政机关依法履职，保护国家利益和社会公共利益。”之所以会出现诉前程序多而诉讼案件少的情况，恰恰是因为通过诉前程序，法律规定的机关或有关组织提起了民事公益诉讼，或者相关的行政机关纠正了违法行为或依法履行了职责，国家和社会公益利益得到了有效保护，所以无须提起诉讼。

　　在湖南省蓝山县检察机关办理的一起环保局不依法履行职责案中，由于环保部门怠于履行监管职责，致使一选矿厂在长达1年半的时间内，生产过程中排放的废水、废渣持续污染所占用土地，对周边环境造成污染。检察机关依法向县环保局发出检察建议后，环保局积极督促整改，不仅制定了污染应急处置方案，而且监督当事人按照方案实施处置。

　　“检察机关并不仅仅关注案件数量多少，更在意的是对公益的侵害是否得到有效的排除，公共利益是否得到有效的保障。”胡卫列表示，检察机关注重发挥诉前程序保护公益的作用，有其内在的合理性，在实践中也取得了较好效果。目前，行政公益诉讼诉前程序案件中，行政机关主动整改比例比试点期间明显提高，山东、安徽等地都达到甚至超过90%。

　　实践的成功，也使得诉前程序成为检察机关办理公益诉讼案件的“标配”。在最高人民法院、最高人民检察院联合制定的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中明确规定，在提起民事公益诉讼前，检察机关应当以公告的方式告知法律规定的机关和有关组织提起诉讼，并且规定检察机关已履行诉前公告程序的，人民法院立案后不再进行公告；在提起行政公益诉讼前，检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关应当在两个月内依法履行职责，并书面回复。

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责任编辑：张岩