规划师眼中的加州海岸带保护与利用经验

    ■编者按

    深圳城市空间规划设计有限公司副总规划师朱枫是南方报业“拥抱大湾区惠东滨海问策全球”跨国调研团的成员，作为长期关注惠州海岸带规划和发展的专家，他对惠州滨海十分熟悉。调研归来，南方日报特别请他从专业规划师的角度，谈谈惠州在海岸带保护利用方面如何学习和借鉴美国加州的经验。

    11月26日至12月1日，我跟随“拥抱大湾区惠东滨海问策全球”南方报业跨国调研团，走访旧金山、圣何塞、费利蒙等旧金山湾区城市，面对面采访当地城市规划局、海岸带保护等机构。在我看来，美国加州在海岸带保护和利用方面可以给惠州很多经验和借鉴。

    成立海岸带综合管理专职机构

    上世纪60年代以来，随着加州人口向沿海和旧金山湾区集聚，导致居住、旅游、商业、工业、娱乐等活动对稀缺的海岸带资源展开激烈争夺，旧金山湾地区水体环境日益恶化，湾区面积逐渐缩小，湿地等敏感性生态资源大面积遭到侵蚀，给海岸带地区的可持续发展带来严重威胁。

    为化解海岸带开发与利用之间的尖锐矛盾，统筹国土、规划、海洋、环保等单一部门在海岸带地区的条块化管理，协调沿海岸线及旧金山湾区各地方政府的资源保护与建设开发，旧金山湾区保护与发展管理委员会和加州海岸委员会相继在1969年和1976年成立，加州海岸带进入综合管理的新阶段。

    以旧金山湾区保护与发展管理委员会为例，其管辖范围大致为旧金山湾区的海域、入海河流以及海岸线平均高潮位向内陆延伸30米的区域，总面积大约1300平方公里。委员会有27名委员和约45名工作人员，委员中14名来自交通、财政、环保、国防、国土等州政府部门，13名来自县、市等地方政府。委员会最主要的法定职能就是依据联邦、加州海岸带管理法的要求，以及旧金山湾规划等相关规划对其管辖范围内的滨海地区开发项目申请进行审查，向符合条件的项目颁发海岸开发许可证。委员会每个月碰两次面，对于海岸带的开发建设申请和规划进行决议。在这个过程中，委员会内各个行政部门、地方政府代表通过协商和沟通，实现旧金山湾地区资源保护和开发利用的平衡以及湾区整体利益最大化。

    严格保护敏感性生态环境资源

    海岸带地区是咸淡水交汇处，生态资源丰富但很脆弱，生态环境容易被经济利益驱动的建设性开发所破坏。生态资源的严格保护是海岸带保护与利用的基本前提。

    加州海岸区管理法开篇即指出，保护海岸区的生态平衡很必要，要防止环境恶化和遭到破坏。根据法案，旧金山湾规划中明确划定湿地、盐田、野生动物栖息地等敏感性生态空间，禁止任何人在环境敏感的生态空间上建房子。尽量保护农田和乡村地区，引导滨海地区的新开发项目尽量集中在已经建成区域进行，避免沿海岸线的蔓延式开发。虽然没有官方统计数据，但根据规划，法定性严格保护的生态资源和岸线差不多占据海岸带的一半。

    在永久性保护敏感性生态资源的基础上，旧金山湾对水环境质量、空气环境质量、填海等制定严格的管控要求，保证优质的人居环境质量和生物栖息环境，实现人与自然的和谐相处。

    分类、分层引导滨海开发

    面对各类争夺滨海资源的开发建设，加州并没有一视同仁。相反，制定滨水地区优先开发的各类功能并在规划中预留其空间。比如在旧金山湾规划中，划定港口、机场、赖水性产业、滨水型游憩空间等优先开发功能的空间范围，允许那些必须建设在海岸线的公共设施和产业获得开发建设许可，禁止或限制购物中心、停车场、房地产等非优先功能在海岸带地区建设，从而避免稀缺的海岸线资源被不必要的功能和产业无序占据。

    除了指定滨海地区的优先开发功能，加州还对滨海地区的开发进行分层引导。海岸带一线空间主要是公园、沙滩、港口、景观道路、滨水绿道等公共设施和生态游憩空间，二线空间则布局酒店、商业、餐饮、休闲娱乐等半公共性设施，最远离海岸线的空间才会出现较为私密的住宅用地。分层开发的功能引导有助于提高海岸带的公共价值，避免最有价值和吸引力的公共资源被私人开发所占据。

    多方参与的协商沟通机制

    旧金山湾区保护与发展管理委员会和加州海岸委员会在核发海岸开发许可证时，一条重要准则是开发项目需要提供最大程度的滨海可达性和开放空间。委员会通过建设方案审批过程中的不断协商，保证公共利益不受损害和滨水公共空间最大化。旧金山巨人队的棒球比赛主场就是一个很好的例子，最初业主方的方案是在球场外围建设一个3.6米宽的滨水步行道，但通过委员会与业主方的不断协商和谈判，最终滨水步行道扩大到10米，实现了多方共赢。

    鼓励公众参与也是加州海岸带地区规划管理的显著特点。据加州海岸委员会介绍，审查海岸开发项目需要考虑项目对周边邻里和环境的影响，当地政府通常会召开听证会听取周围社区居民的建议。在当地政府提交申请给委员会后，委员会会在审议后将项目公示并举行听证会，有12名公众代表来投票决定。此外，委员会会通过报纸、海报、社交网络等方式，以及举办志愿者活动项目与公众进行沟通和面对面交流，鼓励其积极参与海岸带的保护、利用和管理。

    以公共价值为导向的规划设计和管理

    以公共价值为导向是加州海岸带地区规划、设计和管理的核心价值观。

    首先，加州在法律上明确沙滩是公共公园，必须保证开放性，并要求所有沿海岸线新开发的项目要预留出空间来给公众接近海岸线，这与其他州有所不同。其次，所有新开发项目、填海项目必须提供最大化的滨海公共可达性，建设滨海公共通道，不能限制人们进入滨海地区。经过多年的持续建设，旧金山湾已经建成约540公里长的滨水绿道，未来将建成连接9个县、47个城市的800公里长的滨水绿道。绿道完全建成后，湾区总人口的57%（380万人）将生活在绿道两侧5英里范围内，总人口的87%（580万人）将生活在绿道两侧20英里范围内。

    特约撰稿：朱枫